Государственно-частное партнерство

Исходя из всего  сказанного выше, отметим, что государственно-частное партнерство – это система взаимоотношений государства и субъектов частного предпринимательства, направленных на решение общественно значимых задач на условиях сбалансированного распределения прав, обязанностей, рисков, затрат и выгод, определяемых в соответствующих договорах. Посредством государственно-частного партнерства возможна реализация насущных социально значимых проектов, с перспективой своевременного получения качественного объекта в обговоренный срок и без значительных единовременных затрат из бюджета.

2. Субъекты  государственно-частного партнерства

Под субъектами государственно-частного партнерства понимаются основные (непосредственные) его участники – публичный и частный партнеры, а также субъекты, оказывающие содействие в организации и осуществлении государственно-частного партнерства. При этом публичный партнер наделен публичной властью и обеспечивает реализацию публичного интереса в государственно-частном партнерстве (государство, субъекты в федерации, муниципалитеты).

Частный партнер представляет собой частное предприятие в любой организационно-правовой форме и инвестирует в проект государственно-частного партнерства. Кроме того, в зарубежных странах накоплен значительный опыт государственно-частных партнерств с участием некоммерческих организаций, главным образом в сфере предоставления публичных услуг.

При выборе частного партнера конкурсная процедура является наиболее оптимальной (конкурс может быть открытым и закрытым). В зарубежных странах применяются также инструмент под названием «диалог конкурентов», переговоры и другие. Вне зависимости от способа выбора частного партнера он должен осуществляться с обеспечением равного доступа потенциальных частных инвесторов к проектам государственно-частного партнерства.

Мотивацию государства  к участию в государственно-частном  партнерстве можно свести к следующим  причинам:

1) желание привлечь  частный капитал к решению масштабных и социально значимых задач, увеличив тем самым финансирование этих проектов;

2) стремление повысить  эффективность государственных расходов и управления данными объектами за счет компетенций частного бизнеса.

Таким образом, государственно-частное  партнерство позволяет государству:

– при сохранении объекта в общественной собственности передавать его во владение и пользование частному сектору на возвратной основе при соблюдении строгого контроля за деятельностью частной компании;

– переложить функции строительства, эксплуатации, содержания объектов общественной собственности, в первую очередь в сфере производственной и социальной инфраструктуры, на частный сектор;

– обеспечить техническое и технологическое развитие государственных и муниципальных производств, объектов и услуг;

– создать условия и предпосылки для эффективного функционирования производственных объектов, находящихся в общественной собственности, оптимального управления ими, рациональной эксплуатации природных ресурсов, защиты окружающей среды;

– прерывать действие контракта в случае нарушения частной компанией его условий и положений, возвращать объект в государственное управление или передавать его другому хозяйствующему субъекту;

– более полно реализовывать принципы социальной справедливости при оптимизации государственного вмешательства в экономику;

– формировать конкурентные рынки в сфере отдельных сегментов государственной и муниципальной собственности;

– получать дополнительные платежи в бюджеты всех уровней¹¹.

Однако на практике больший интерес к государственно-частному партнерству по сравнению с государством проявляют представители бизнеса. Для них участие в партнерстве привлекательно тем, что, в идеале, дает возможность доступа к долгосрочному гарантированному финансированию и минимизации части рисков.

Особенно выгодно  участие в государственно-частном  партнерстве для крупных компаний. По мнению ряда экспертов, «Для малого и среднего бизнеса это не так важно, для них главное – создание комфортной среды для ведения бизнеса. Для крупного бизнеса, ввиду масштабности, ввиду задач, ввиду того, что некоторые предприятия крупного бизнеса могут быть моно предприятиями, то есть оказывают существенное влияние на жизнь целого города. Для такого бизнеса взаимодействие с государством просто неизбежно»¹².

Необходимо отметить и необходимость участия в  государственно-частных партнерствах третьей силы – гражданского общества, которое гарантирует публичность и открытость взаимодействия частных компаний и госструктур в рамках государственно-частного партнерства.

3. Правовые  формы осуществления государственно-частного  партнерства

Следует сразу оговориться, что видов государственно-частных  партнерств достаточно много. Более того, формы государственно-частных партнерств постоянно развиваются и совершенствуются в соответствии с требованием времени. Кроме того, в некоторых странах таких, как Франция, Великобритания, США и некоторых других уже исторически сложились специфическая терминология и практика ведения проектов государственно-частных партнерств.

В зависимости от формы  государственно-частного партнерства частный сектор принимает на себя те или иные функции, виды рисков и ответственности. Чем выше степень участия частного сектора, тем выше уровень принимаемого риска, ответственности, обязательств (в том числе в части финансирования), тем дольше срок заключаемых договоров государственно-частного партнерства.

В зависимости от характера решаемых в рамках государственно-частного партнерства конкретных задач все множество существующих и вновь возникающих форм партнерств подразделяется на отдельные типы (модели). Соответственно целям государственно-частного партнерства различают:

– организационные модели;

– модели финансирования;

– модели кооперации¹³.

Во многих случаях  партнерства используют формы, базирующиеся на преимуществах разных моделей и их сочетании.

Организационные модели не предполагают существенного вторжения  в отношения собственности. Сотрудничество публичного и частного партнеров осуществляется за счет привлечения третьих организаций, переуступки отдельных функций и контрактных обязательств, использования возможностей передачи объектов во внешнее управление. К организационной модели относят наиболее распространенный в настоящее время тип государственно-частного партнерства – концессии.

Модели финансирования включают такие формы, как коммерческий наем, аренда, все виды лизинга, предварительное  и интегрированное проектное  финансирование.

Модели кооперации представляют собой всевозможные формы  и методы объединения усилий ряда партнеров, отвечающих за отдельные стадии общего процесса создания публичного блага. Часто такая кооперация требует организации сложных, в том числе холдинговых, структур по сооружению объектов и их эксплуатации, особенно в сфере производственной и социальной инфраструктуры.

Принятые классификации государственно-частных партнерств выделяют следующие их формы: 

1. Контракты как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частным предприятием на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности. Наиболее распространенными в практике государственно-частными партнерствами считаются контракты на выполнение работ, на оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, на оказание технической помощи. В административных контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах.

В частности, контракты на управление и содержание предусматривают осуществление субъектом частного сектора функций по управлению и обслуживанию объектов государственной собственности, принятию административных решений по текущей операционной и производственной деятельности. Такие контракты не предполагают внедрение существенных институциональных изменений передаваемого объекта. Основной целью таких контрактов является улучшение внутренней системы управления и операционной деятельности объекта. При этом за государственным сектором сохраняется общая ответственность перед потребителями за предоставление услуг, а также ответственность за решение задач по расширению, восстановлению и капитальному ремонту объектов. Такие контракты, как правило, заключаются сроком на 3 – 5 лет. Риски, возлагаемые на частный сектор, невелики.

2. Аренда в ее традиционной форме (договоры аренды) и в форме лизинга. Особенность арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом заключается в том, что происходит на определенных договором условиях передача частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. Такие договоры предусматривают аренду частным сектором производственных объектов и выполнение им функций оператора. Частный сектор несет ответственность перед потребителем, как оператор услуг. Цель заключения таких договоров повышение операционной эффективности и улучшение качества оказываемых услуг, а также привлечение средств из частного сектора для финансирования объекта. Частный оператор покрывает потребности в оборотном капитале; в некоторых случаях он также финансирует замену и модернизацию части принимаемых активов. Финансирование основных капитальных вложений по восстановлению и расширению объекта остается обязанностью государства.

В случае договора лизинга  лизингополучатель всегда имеет  право выкупа государственного или муниципального имущества.

Продолжительность аренды обычно составляет 5 – 10 лет. Риски, возлагаемые на частный сектор, характеризуются, как средние.

3. Концессия (концессионное соглашение) является специфической формой отношений между государством и частным партнером, получающей все большее распространение. Ее особенность заключается в том, что государство (муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении.

Источником исключительности предоставляемых по концессионному соглашению прав является не статус государства как собственника, а его прерогативы как органа публичной власти. Исключительный (монопольный) характер прав, предоставляемых государством концессионеру (частному партнеру), заключается в том, что в рамках территории или вида деятельности, на которые он получает исключительное право, не допускается аналогичная деятельность любых третьих лиц, а также и самого государства.

Концессионные отношения предусматривают осуществление субъектом частного сектора не только функций по управлению, содержанию и эксплуатации объекта концессии, но также по его финансированию, строительству или реконструкции. Другими словами, в рамках концессионных отношений концессионер может принять на себя капитальные затраты по объекту. Кроме того, в некоторых случаях концессионер принимает на себя ответственность за оказание сопутствующих услуг, например, по выставлению счетов на оплату услуг, сбору платежей и управлению связями с общественностью. Государственный сектор оставляет за собой лишь регулирующие функции.

Известно, что концессии  как важнейшая форма партнерства  государства и частного бизнеса получили наиболее широкое распространение в инфраструктурных отраслях, где особенно остро необходимы приток частных инвестиций и высококвалифицированное управление. Различаются, по меньшей мере, три вида концессий: 1) концессия на уже существующие объекты инфраструктуры; 2) концессия на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов; 3) передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании.

Концессии являются наиболее долгосрочными и сложными из всех форм государственно-частного партнерства (как правило, заключаются сроком на 20-30 лет) и предполагают внедрение существенных институциональных изменений передаваемого объекта. Степень риска частного сектора – высокая.

4. Соглашения о  разделе продукции. Эта форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом частично напоминает традиционную концессию, но все, же отлична от нее. Если в концессиях концессионеру на правах собственности принадлежит вся выпушенная по соглашению продукция, то в соглашениях о разделе продукции партнеру государства принадлежит только ее часть. Раздел продукции между государством и инвестором, его условия и порядок определяются в соглашении. В мировой практике соглашения о разделе продукции как форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом активно используются в сфере нефтяного бизнеса.

5. Совместные предприятия являются распространенной формой партнерства государства и частного бизнеса. В зависимости от структуры и характера совместного капитала разновидностями этой формы могут быть либо акционерные общества, либо совместные предприятия на долевом участии сторон. Существенной особенностью совместных предприятий любого типа является то, что государство постоянно участвует в текущей производственной, административно-хозяйственной и инвестиционной деятельности. Самостоятельность и свобода в принятии решений частным партнером здесь гораздо уже, чем, например, в концессиях.