Жергілікті басқарудың теориялық аспектісі

Қазақстан Республикасының Конституциясы жергілікті басқару саласына бес бап арнаған, оның төртеуі жергілікті мемлекеттік басқаруға тиесілі. Жергілікті мемлекеттік басқару Конституцияның осы баптарымен және 2001 жылғы 23 қаңтардағы «Қазақстан Республикасының жергілікті мемлекеттік басқару туралы» Қазақстан Республикасының Заңы арқылы реттеліп отыр. «Қазақстан-2030» ұзақ мерзімді Даму стратегиясына қатысты баяндамасында Президент Нұрсұлтан Назарбаев: «Атқару билігінің құрылымын, қажетсіз қызметтер мен сатыларды таратып, басқару процесін орталықсыздандыру арқылы одан әрі қарай жетілдіре түсуіміз керек», деп ерекше атап көрсетті. Мемлекеттік басқару ісін орталықсыздандыру термині біздің республиканың өміріне осылайша енді.

Мемлекет басшысы халыққа Жолдауында атқарушы билік жүйесін орталықсыздандыру бағытында белгілі қадамдар жасалғанын айтып өтті. Дегенмен, осы орталықсыздандыру мәселесінің жете зерттелмей отырғандығы да, жергілікті өзін-өзі басқару мәселесінің заңдармен қамтамасыз етілмек түгілі, тұжырымдамалық деңгейде шешілмей тұрғаны да жасырын мес. Үкімет осы жылдар ішінде Президентке бұл мәселені реттейтін заң жобаларын екі рет ұсынды, бірақ олар кейбір жерінде тұжырымдамалық негізде өзіне-өзі қайшы келетін болғандықтан және депутаттар тарапынан заң жобасының ел өміріне лайықты жаңалықтар мен өзгерістер әкелетініне сенім брлмағандықтан өтпей қалды, сөйтіп Үкімет оны кері қайтарып алуға мәжбүр болды.

Жергілікті басқару лайықты жағдайда жүзеге асуы үшін мынадай төрт шарт орындалуы керек:

1. Жергілікті өзін-өзі басқару органының қызмет ету аясы нақты айқындалуы керек;
2. Ол сайлау арқылы жүзеге асырылуы керек;
3. Ол органның өз меншігі болуы керек;
4. Өзі басқарып, бақылайтын бюджеті болуы керек.

Осы талаптардың біздің елде жүзеге асу деңгейі қандай күйде? Бөліп айтар болсақ, бірінші шартқа орай, «Қазақстан-2050» Стратегиясында айтылған орталықсыздандыру талабы біршама жылдар өткен соң нақты жүзеге аса бастады. Ал орталықсыздандыру дегеніміз - әр саладағы билік деңгейінің нақты міндеттерінің бөлініп берілуі. Жалпысында, мемлекет орындауға, бақылауға, т.с.с. міндетті деп қана қоймай, нақты қай билік деңгейі осыны атқаруы тиіс екені заң жүзінде белгіленуі. Стратегияда: «Билікті орталықсыздандыру мен шамасы келетін істерге қатысты өкілеттіктерді төменірек деңгейге берудің қажеттілігі көзге ұрып тұр, осылай болғанда орталық және мемлекеттік органдар өзінің керектігі мен пайдалылығын ұдайы дәлелдеуге мәжбүр болар еді», деп жазылған. Алғаш оқығанда, шынымен осылай болуы мүмкін бе екен деп күмәнданып қалуға да болады.

Өкінішке орай, оның мән-мағынасын жұртшылыққа тереңірек ұғындыру үшін әзірше ештеңе жасалмады. Бұл заңға міндетті түрде түсіндіру жасамаса болмайды, себебі, өзге жұрт былай тұрсын, маман заңгерлердің өздері газеттің тоғыз бетін алып жатқан заңды түсіне алмайды. Өйткені бір ғана заңмен қолданыста жүрген 122 заңға (оның ішінде 6 кодекс бар) өзгерістер мен толықтырулар енгізілген. Осы жерде бізде заңдарға ресми түсіндірме беретін мекеме нақыланбағаны көрініп тұр.

Жұртшылық онша түсінбей, артық шығын санап жүрген, республикалық мекеменің тік бағыныстағы құрылымдарына қоса, нақ осындай құрылымдар облыс және аудан деңгейінде құрылуы әр билік деңгейінің өкілеттіктерін нақтылау үшін жасалып жатыр. Ең алдымен, ондай құрылымдар Ауыл шаруашылығы министрлігі құзіретіне жататын мәселелер бойынша осыдан төрт-бес жыл бұрын құрылып еді. Қазір міндеттері шектеу мен бөлуді қажет ететін барлық салаларда осындай бөлу басталды. Былай жасау – орталық мемлекеттік органдар мен олардың аумықтық ұйымдары заңдардың міндетті түрде және бірдей сақталуын бақылауды, республиканың барлық аумақтарында Конституциямен қамтамасыз етілген әлеуметтік маңызы бар базалық қызметтердің бірдей берілуін, оларды берудің стандарттарын орнатуды қамтамасыз ету шараларын жүзеге асыру деген сөз. Нақ осылар – билік деңгейлері арасындағы қызметтерді бөлудің критерийлері.

Бұдан былай жергілікті маңызы бар мәселелер жергілікті мемлекеттік басқару органдарында өз бетінше шешілетін және реттелетін болады. Сонымен бірге ол органдар заңдарды орындау, Конституциямен бекітілген және заң жолымен биліктің осы деңгейінің атқаруы тиіс жылпымемлекеттік қызметтерді орындау жолында өздерінен жоғары тұрған билік органдары тарапынан бақылауда болады және олардың алдында есеп береді.

Жоғарыда айтып өткен төрт шарттың келесі екеуі – меншік пен бюджет облыс және аудан деңгейінде бұрыннан қалыптасқан жағдайда реттеліп келе жатыр, бірақ ең төменгі атқарушы билік деңгейіне байланысты (ауыл, село, кент, ауданға бағыныстағы қала, қала ішіндегі аудан) аздаған жетіспеушіліктер және соған орайластыра айтылып жататын ұсыныс-пікірлер көптеп кездеседі.

Оның біріншісі – ең төменгі атқарушы билікте жауапкершілік мол да, оны жүзеге асырарлық қаржы-қаражат жоқ, ол ғана емес, оларда өз бюджеттерін өздері қарап, керек жағдайда өздері қайта қарап реттеп алудың мүмкіндігі жоқ. Екінші ұсыныс ауыл әкімдерін жергілікті мемлекеттік басқару жүйесінің ең төменгі сатысы деп емес, оларды жергілікті өзін-өзі басқару саласына жатқызуға қатысты.

Мұның біріншісі 2003 жылғы 10 ақпанда Үкіметтің №147 шешіміне сәйкес қабылданған «Мемлекеттік басқару деңгейлері арасындағы өкілеттіктерді бөлу мен бюджетаралық қатынастарды жетілдіру тұжырымдамасына» қарағанда, жақын жылдары ауылдық (селолық) деңгейлерде де маслихатқа ұқсас өкілетті органдар сайлануы мүмкін, сөйтіп ең төменгі мемлекеттік билік органы аудан бюджетіндегі бір бағдарлама ретінде емес, өздері талдап-талқылап қабылдайтын керек деп тапқан кезде ол бюджетті қиындықсыз өзгерте алатын жағдайға жетуі тиіс. Ол сайланбалы орган қалай аталады, қалай сайланады, ол әзірге басы ашық мәселе болғандықтан, оны саясаттандыру қажетсіз, уақыты келгенде көріледі.

Ең төменгі мемлекеттік билік органдарын, яғни ауыл әкімдерін өзін-өзі басқару саласына жатқызу жайына келсек, Елбасы сөзіне қарағанда, қазіргі кезде ауыл әкімдерін жергілікті өзін-өзі басқару саласына жатқызу ойда жоқ. Және де ол дұрыс та. Неге?

Біріншіден, төменгі деңгейдегі әкімшілік еліміздегі бүкіл статистикалық мәліметтерді ұстап тұрған тұлға. Қанша адам дүниеге келді, қаншасы шетінеді, қанша отбасы көшіп кетті, көшіп келді, заңды және жеке тұлғалар қызметі, жер пайдалану, қысқасы бар тіршілік солардың бақылауында. Тіптен, әскер қатарына шақыруды ұйымдастыру да солардың көмегімен жүзеге асады. Осының бәрін атқарып тұрған органнан қол үзу – істі бетімен жіберуге тең. Әрине, ауыл-село әкімін жергілікті өзін-өзі басқару санатына жатқызып, тұрғындарға сайлатып, жергілікті мәселелердің бәрін орындауға өкілеттік беріп, оны қалай орындайтынын қадағалап отыруға, оған қоса жалпымемлекетік істерге қатысты жағынан атқарушы және статистикалық органдарға мәлімет беріп, соған қатысты жұмыстарды ұйымдастырып отыруды заң арқылы ауыл-село әкімдеріне жүктеп реттеуге болады. Бірақ нақты өмірде бір әкім: «мен сайланған адаммын, өз тұрғындарыма ғана есептімін», тағы бірі: «уақытымның бәрі жоғарыдан беріліп жатқан талаптарды орындауға кетіп жатыр, сендермен айналысуға маған уақыт қалдырмайды» деп жүрмей ме және ойдағыдай етіп екеуін де тең атқаруға қабілет-қарымы жете ме?

Жан-жақты істерді бірдей тындыратын әкім болуы үшін жоғары сапа керек. Ол жалпымемлекеттік істерді де, «мен өз мсемлекетімнің патриотымын» деп адал атқаратын, тұрғындардың да «мені тұрғындар сайлап қойған, сондықтан олардың алдында жауаптымын» деп бабын табатын әмбебап азамат болуы тиіс. Осындай өз істеріне  берілген, адал азаматтарды тәрбиелеп жетілдіруге тиіспіз. Өйтпеген күнде, заңға сәйкес пәтер иелері сайлайтын және солардың алдында есеп беріп отыруға тиесілі, солай болса да аудан (қала) әкімдігіндегі шенеуніктерді жағалап, бастапқыда бір сайланып алып, сол қолдаушыларының көңілін табуға тырысатын, тұрғындардан жиналған ақшаны өздеріне жоғары жалақы етіп бөліп алып қана отыратын тұрғын үй меншік иелерінің кооперативтері сияқты болып шықпай ма?

Жергілікті өзін-өзі басқаруға Конституцияның бір ғана бабы арналған, онда: «Қазақстан Республикасында тұрғындардың жергілікті маңызы бар мәселелері өз еркімен шешілуін қамтамасыз ететін жергілікті өзін-өзі басқару қызмет етеді. Жергілікті өзін-өзі басқару тұрғындар тарапынан сайлау арқылы, сонымен бірге жергілікті өзін-өзі басқарудың, тұрғындар топтана тұратын селолық және қалалық аумақтардағы жергілікті қауымдастықтардың сайланбалы және де өзге органдары арқылы жүзеге асырылады» деп жазылған. Сондықтан алдымен қоғамдық өзін-өзі басқару органдарын сайлап, олардың өз қызметін атқаруына мүмкіндік жасап, бағыт-бағдар, жәрдем беріп жолға қойып алып, екінші кезеңде ғана біз жетуге талпынып жүрген нұсқаға көшуге болады. Ол үшін Конституцияға өзгеріс енгізбесе болмайтыны да ескерілуі тиіс. Сондықтан, кейінгі кездері сөз болып жүрген мәслихатты жергілікті басқарудың басты органы етіп алып, әкімдерді мәслихаттың жетекшісі ету сырт қарағанда прогресшіл, халықаралық стандарттарға сай көрінгенмен, Ата Заңға сәйкес келмейтіні өз алдына, бірден мүмкін бола қоймайтыны айдан анық.

Сайлау жөнінде. Бұл билікті сынаушылардың ең мықты көзірі, бізде ештеңе де жасалып жатқан жоқ деген алдымен тілге тиек ететін мәселесі. Сыналып жатқаны үшін  емес, әлемдік жергілікті басқару үрдісі, жергілікті басқарудың Еуропалық хартиясы талаптары және біз жоғарыда атаған төрт шарттың бірі ретінде орындалуы тиіс шара ретінде сайлау өткізу принципінде қолдауға лайық. Біз де әкімдерді сайлауды сатылап өткізудің (әуелі ең төменгі әкімдердің, содан соң жоғары қарай өтуінің) жақтаушысымыз. Бірақ, ең төменгі атқарушы билік деңгейінде (ауыл, село, кент, ауданға бағыныстағы қала, қала ішіндегі аудан) сайлау өткізудің ретін халыққа жақсылап түсіндіріп отыру керек. Кез келген жақсылыққа бастайтын нұсқау орындалуы дұрыс болмаса, кері әсер береді.

Мемлекеттік басқару жүйесін реформалауда асығыстық та жарамайды, асығыс жұмыс ақаулы нәтиже береді. Барлығы өз жөнімен біртіндеп алға жылжып жатқаны жөн және ол «кім алдымен мәреге жетеді» дейтіндей жарыс алаңы емес. Басты мәселе – тезірек демократиялануға жету деп санауға болмайды және оның ұшар шыңына шығып тұрақтап тұрған ешбір мемлекет көрінбейді. Бәрінің де таусылмас армандары бар: біреуі жетілдірсек десе, біреулері кері қайтқысы келеді. Біз үшін ең бастысы – мемлекеттілік іргесінің беріктігі. Ноян елдерінің ортасында орналасқан біздер үшін ол жеті өлшеп, бір кесерлік абайшылдыққа, орындалмақ мақсат жолындағы жалғастылықты қамтамасыз етерлік тізбекті бұзбай , жан-жақты мұқияттылықпен ғана алға жылжуға жетелуі тиіс. Мемлекет басшысы өз Жолдауында: «Біз шығыс даналығы, сабырлылығы мен сақтығы дәстүрлеріне адал болуға тиіспіз» дегенді жайдан-жай айтпаса керек. Алдымен саяси реформаларды жасап алып, соңынан экономикалық реформа жасаған елдердің жеткен жерінен кері қайтып, сайланбалы басшылықты тағайындалатын басшылықпен алмастырғалы жатқанын көріп отырмыз. Халықаралық саясатта мынадай бір тұжырым бар: «Менің ойыммен келіс. Егер келіспесең, не себепті келіспегеніңді айт. Мүмкін менің пікірімнің дұрыс емес екенін дәлелдерсің. Онда мен сенің пікіріңді қабылдап, онымен келісетін боламын. Осылайша біз ақиқатты іздеу жолында жетістікке жетеміз». Осы тұжырым талабы деңгейінде пікірлеріміздің бұрыстығы болса, пікір таластыру арқылы өзге пікірді мойындай отырып, ақиқатқа талпынсақ, мақсаттың орындалғаны.

 

 

ҚОРЫТЫНДЫ

 

Әлемдік жария басқару ғылымының жетістіктері арнасында қазіргі кезде мемлекеттік билік туралы түсініктің өзі өзгерді. Мемлекеттік органдардың атқарушылық-нұсқаушылық қызметін жүзеге асырудың бір түрі ретіндегі мемлекеттік басқару жөніндегі тұжырым кеңес өріске шығып, басқаша пайымдалатын болды. Бүгінде мемлекеттік басқарудың міндеті мен мазмұны - оның қарауындағы институттардың барлығы қоғамға ұйымдастырушылық тұрғыдан жаңаша ықпал етуі тиіс. Мұның өзі билікті ретке келтіріп, жетілдіре отырып, барлық азаматтардың әл-ауқатын көтеруді қамтамасыз етпек.

Мемлекеттік басқаруды демократияландыру үрдісі сатылап өрістейтін шаруа. Соған қарамастан қазіргі жағдайда халықты хабардар етіп отыру, адам қүкығының халықаралық абыройын мемлекеттің алдында мойындата білу шарт. Бұл жұмыс мемлекеттік аппарат кадрларын ғана емес, күллі халықты тәрбиелеп оқытуға байланысты. Сайып келгенде, басқаруды демократияландыру бүгінгі жағдайда мемлекеттік органдар жұмысының тиімділігін арттырудың ең басты тәсілі.

 

 

ПАЙДАЛАНҒАН ӘДЕБИЕТТЕР ТІЗІМІ:

 

1. Берденова К. Ә. Қазақстанның мемлекет ретінде қалыптасуы мен экономикалық даму негіздері. Алматы, 1998 жыл;
2. “Егемен Қазақстан” 16 наурыз, 2005 жыл;
3. XV-XVIII ғасырларда Қазақ мемлекетінің саяси құрылымы және билік институттары. “Саясат”, 2001 жыл, №2;
4. Қазақстан Республикасының мемлекеті мен құқығының негіздері, оқулық. Құрастырған: Е. Баянов. Алматы, 2003;
5. “Мемлекеттік басқаруды жетілдіру жолдары”. Ақиқат-2003, №1;
6. "Жергілікті мемлекеттік баскарудың құқықтық негіздері". //Ақиқат-2001 N 3;
7. "Мемлекеттік қызметшілердің қоғамдағы ролі". //Ақиқат-2004 жыл, №5;
8. "Мемлекеттік басқарудың кейбір өзекті мәселелері". Заң-2000 жыл, №5-6;
9. “Басқарудың қыры мен сыры”. //Ақиқат, 2004жыл, №4;
10. "Мемлекеттік басқару жүйесін жетілдіруде тың іс-шаралар қажет";
11. //Егемен Қазақстан - 2004 18- қыркүйек;
12. "Мемлекет және құқық теориясы". Қ. Д. Жоламанов. 1999 жыл;
13. "Мемлекет және құқық негіздері". А. Д. Сапарғалиев. 2003 жыл.