Городская земля: понятие, классификация, право, ресурс в экономике города

1. ГОРОДСКАЯ ЗЕМЛЯ: ПОНЯТИЕ, КЛАССИФИКАЦИЯ, ПРАВО, РЕСУРС В ЭКОНОМИКЕ ГОРОДА

В настоявшее время ключевую роль в социально-экономическом  развитии стран играют крупные города, выступающие в роли опорных узлов территориальной организации общества. Сосредоточив достижения всей цивилизации и выступая основой экономической и политической стабильности регионов, государств и даже мирового сообщества, крупные города одновременно порождают комплекс масштабных социальных, экологических, техногенных и других проблем. В основе формирования подходов к их разрешению находится парадигма устойчивого развития, предполагающая динамический процесс последовательных позитивных изменений, обеспечивающих сбалансированность экономического, социального и экологического аспектов жизни общества.

Реализация концепции устойчивого  развития, выдвинутой в качестве основной стратегии существования человечества, во многом зависит и от подходов к использованию и управлению ресурсами крупных городов. Земля  как базовый ресурс и необходимое  условие существования человека, основа всей его физиологической, социальной и экономической деятельности выступает основным объектом и активным участником происходящих сложнейших процессов урбанизации.

Несмотря на то, что в количественном выражении городские земли в Российской Федерации составляют немногим более одного процента земельного фонда страны, вопросы их использования затрагивают интересы большинства граждан¹.

Порядок и степень эффективности  использования земли в крупных  городах являются важнейшим слагаемым общественной жизни, в зависимости от которого общество может или продвигаться по пути экономического и социального прогресса, или идти к серьезным социальным, экологическим и политическим потрясениям. Поиск путей повышения эффективности использования земельных ресурсов как важнейшего фактора и условия устойчивого развития крупного города выступает органической частью целевых ориентиров управления городом.

В сфере городского землепользования остаются проблемы, в том числе и экономического характера, сдерживающие решение многих практических вопросов по рациональному использованию земельных ресурсов, такие как регулирование земельных рентных отношений, учет особенностей их проявления в крупных городах, создание стимулов к наиболее полному использованию потенциала городских земель и другие.

Сущность управления заключается в целенаправленном управляющем воздействии субъекта управления на объект управления для достижения определенной цели. Объективно существующие интересы общества по рациональному использованию земель и их охране определяют необходимость соответствующей организации процесса использования земель. Для этого создается система органов государственной власти, которые наделяются полномочиями по осуществлению ряда управленческих функций. Кроме того, государство наделяет органы местного управления полномочиями по реализации таких функций. Определяются содержание, и порядок реализации организационных мер, связанных с комплексом управленческих функций².

Функции управления — особый вид деятельности, необходимый для организации эффективного использования и охраны земель. Их содержание определяется социальными, экономическими, экологическими и научно-техническими требованиями, предъявляемыми к организации рационального использования и охраны земель.

К функциям управления относятся:

государственный кадастровый  учет земельных участков;

государственная регистрация  прав на земельные участки и сделок с ними;

территориальное планирование использования земель;

резервирование земель;

изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

перевод земель из одной  категории в другую;

предоставление земельных  участков;

земельный контроль.

Кроме того, управление использованием и охраной земель осуществляется с помощью организационных мер, к которым относятся землеустройство и мониторинг земель.

Функции управления отличаются от организационных мер тем, что реализация функции управления влечет определенные правовые последствия, а применение организационной меры не влечет.

Например, итогом предоставления земельного участка является приобретение права на земельный участок, итогом резервирования земельного участка — запрет на приватизацию участка и т. д.

В то же время осуществление  землеустройства не имеет правовых последствий. Результаты проведения землеустроительных работ приобретают правовое значение только после того, как они утверждены соответствующим органом. Не влечет никаких правовых последствий и мониторинг земель.

Ведущая роль в управлении земельными ресурсами принадлежит государству. Государственному управлению земельным фондом являясь частью государственного управления в целом.³

При осуществлении отдельных управленческих функций государство исходит  из необходимости единого подхода, рассматривая все земли в качестве объекта управления. Например, по единой системе ведется государственный учет земель, осуществляется мониторинг земель и т.д. Даже в условиях частной собственности на землю государство не может полностью отказаться от управления землями и другими природными ресурсами, поскольку они составляют основу жизни всякого общества. Земля, даже находясь в частной собственности, остается важнейшим объектом национального достояния, поэтому в случае конфликта частной собственности с общенародными интересами ее правовой режим должен быть в значительной мере подчинен общему, публично-правовому режиму⁴.

Управление осуществляется всей системой государственных органов. Иначе  говоря, управленческие функции осуществляет и Федеральное Собрание Российской Федерации и законодательные  органы субъектов Федерации.

Их деятельность выражаться не только в принятии законодательных актов. Им присущи, например, определенные контрольные функции, они утверждают планы использования земельных ресурсов.

Органами общей компетенции  указанные органы называются потому, что функции управления землей они осуществляют наряду с многочисленными другими функциями по руководству социально-экономическими процессами в государстве.

 Принятие управленческих решений с учетом сложности структуры управления земельными ресурсами административно-территориальных образований (регионов, городов, административных районов и т.д.) требует соответствующего экономического, правового и организационного обеспечения.

Это обеспечение должно осуществляться в процессе таких действий, как  землеустройство, кадастр, мониторинг земель, обеспечивающих получение, хранение, обработку и выдачу данных, характеризующих динамику экономического развития административно-территориальных образований, включая эффективность управления земельными ресурсами. Кроме того, на экономическую составляющую управления земельными ресурсами влияет финансовая обеспеченность ресурсами, формируемая в процессе внедрения инновационных процессов⁵.

Экономическое управление земельными ресурсами включает в себя: земельный налог, арендную плату, рыночную цену земли, залоговую цену земли, компенсационные платежи при изъятии земельных участков, компенсационные платежи при консервации земли, штрафные платежи за экологический ущерб, плату за право аренды и т.д.

Стоимость земли не есть что-то данное, само по себе присущее, она зависит от совокупности факторов и социально-экономических явлений⁶.

Безусловно, земля обладает особой ценностью не только потому, что способна обеспечить экономический  эффект⁷, но и в силу тех своих качеств и естественных свойств, которые лежат за пределами сугубо меркантильного, стоимостного подхода. В связи с этим имеются значительные особенности оборота земельных участков, предопределяемые спецификой земли как основы жизни и деятельности людей, средства производства, важнейшей составной части природы и т.п.

Одним из наиболее важных экономических инструментов является земельный налог, взимаемый исходя из размера государственной кадастровой  оценки, корректируемой один раз в 3-5 лет. При этом корректировка кадастровой  стоимости земельных участков, находящихся в собственности у хозяйствующих субъектов, должна быть основана на данных бухгалтерского учета основных фондов, включая земельные участки и иные объекты недвижимости этих субъектов. Это обеспечит снижение затрат на сбор необходимой информации и корректировку кадастровой стоимости.

Исторически кадастр  недвижимости (земельный кадастр) формировался на основе французской кадастровой  системы, в которой кадастр недвижимости призван был обеспечить в первую очередь публичный, а не частный  интерес⁸. Основной задачей формирования кадастра было обеспечение формирования сведений для целей налогообложения⁹. Задачей же Единого государственного реестра прав является обеспечение частного интереса через предоставление гарантий прав на недвижимое имущество. Формирование Единого государственного реестра прав, составной частью которого является кадастр недвижимости, в силу особого, присущего только реестру прав, заявительного характера формирования системы сведений об объекте делает систему сведений об объектах недвижимости неполной. При отсутствии заявления правообладателя записи о праве и об объекте не вносятся. Следовательно, такой реестр по определению является неполным, не содержит сведений обо всех земельных участках и не решает вопросов налогообложения.

В силу того что земельный  налог является налогом местным  и органы местного самоуправления в  большей степени заинтересованы в собираемости этого налога, то они и в наибольшей степени  заинтересованы в формировании полноценного кадастра, содержащего сведения обо всех земельных участках.

Очевидно, что это можно обеспечить только при принудительном характере  внесения записей об объектах, основанных не на титульных правах, а на фактическом  пользовании земельными участками, при этом такое внесение должно осуществляться на основе действий органов местного самоуправления.

Вопрос о необходимости  формирования кадастра недвижимости на местном уровне обсуждался в Правительстве  РФ в процессе подготовки Закона                  «О государственном кадастре недвижимости», но положительно решен не был, притом, что необходимость формирования такой системы на местном уровне не только не была отвергнута, но в целом поддерживалась. Решение вопроса было отложено на ближайшую перспективу, и похоже в ближайшее время он рассмотрен не будет.

Что касается изменения территории земельного участка, в том числе путем разделения, выделения, перераспределения или объединения с другими. Изменение земельного участка в целом - компетенция собственника. Значит, отношения по разделу земельных участков - отношения частные, и, следовательно, должны регулироваться нормами Гражданского кодекса РФ. Однако Гражданский кодекс РФ эти вопросы регулирует весьма скудно.              

В частности, ограничения на раздел земельных участков установлены в дополнение к общей норме ст. 133 Гражданского кодекса РФ только ст. 1182 Гражданского кодекса РФ: «Раздел земельного участка, принадлежащего наследникам на праве общей собственности, осуществляется с учетом минимального размера земельного участка, установленного для участков соответствующего целевого назначения». Однако кроме ограничений по размерам земельных участков препятствием для их раздела должны являться и другие характеристики, приводящие к невозможности использования по назначению образуемых земельных участков, в том числе форма этих участков, наличие ограничений по застройке и др. Требования к земельному участку как недвижимой вещи, использование которой по назначению возможно, определяются в процессе утверждения органами местного самоуправления градостроительных регламентов, которым должен соответствовать любой образуемый земельный участок. В противном случае его использование по назначению невозможно, и такой земельный участок должен признаваться неделимой вещью в соответствии со ст. 133 Гражданского кодекса РФ.

В связи с этим важнейшей задачей местного самоуправления сегодня является разработка градостроительных регламентов, содержащих требования к разделу собственником земельных участков, в первую очередь земельных участков для строительства, с определением требований к месту расположения строений на этих земельных участках в случае их раздела, с установлением требований к минимальным размерам¹⁰, форме, расположению строений, с учетом возможности их использования по назначению.

Вопросы допустимости раздела  земельных участков одновременно с разделом находящихся на этом участке строений, а также дореволюционная и современная теория вопроса были проанализированы В.В. Чубаровым¹¹. Необходимо отметить, что и теория, и практика решения этого вопроса в российском праве не были однозначными. Делая выводы из проведенного указанным автором анализа, можно отметить, что допустимость раздела земельного участка с одновременным разделом здания в принципе не отрицается (по употребляемой автором терминологии – «вертикальный» раздел здания в отличие от «горизонтального» раздела, который однозначно отвергается). Тем не менее следует иметь в виду, что дореволюционное российское право допускало раздел земельного участка с одновременным разделом здания только в случае деления его по стене, именуемой брандмауэром (противопожарной капитальной стеной). В этом случае есть все основания утверждать, что здание как объект права собственности прекращалось, и в результате раздела возникали новые здания, примыкающие друг к другу по указанной капитальной стене.

Правовой базой управления земельными ресурсами являются: Конституция  РФ, Земельный кодекс РФ, ФЗ «О государственном  земельном кадастре», ФЗ      «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок             с ним», Законы субъектов Российской Федерации, а также подзаконные              акты и др.

В последнее время  в трудах ряда отечественных и  зарубежных ученых рассматриваются  в основном теоретические и методические проблемы организационно-финансового  управления земельными ресурсами на разных административно-территориальных уровнях. Роли и значению землеустроительных и земельно-кадастровых действий в системе управления земельными ресурсами посвящены работы видных ученых Д.Б. Аротского,       А.А. Варламова, С.Н. Волкова, И.В. Дегтерева, Н.В. Комова, А.П. Огаркова,                   В.Н. Хлыстун и др. В основном они посвящены проблемам управления земельными ресурсами страны, регионов и муниципальных образований.

Вопросы же внутрихозяйственного экономического использования земельных участков хозяйствующих субъектов, проблемы формирования процесса оценки и налогообложения земельных участков и иных объектов недвижимости и оценки земельных участков остаются не разработанными и требуют более детального изучения.