Градостроительные и иные ограничения в использовании земли

Принято считать, что оценка рыночной стоимости земли — это оценка прав, которые дают возможность тем или иным способом использовать эту землю и извлекать из нее определенные полезности, а не оценка недвижимости, рассматриваемой как вещь. Поэтому законодательные положения, регулирующие использование земли и устанавливающие различного рода ограничения на способы освоения, включая застройку, и использование находящихся на ней улучшений, существенным образом влияют на стоимость земельных участков.

Регулирование землепользования обычно направлено на соблюдение интересов определенного сообщества людей — населения всего государства, местной общины или муниципалитета.

В разных странах существуют разные системы регулирования землепользования. Общим для этих систем является наличие двух типов регулирования. К первому типу регулирования относится выделение неких наиболее ценных с точки зрения общества земель и установления для них особых режимов землепользования, включающих меры как административного, так и экономического воздействия. Ко второму типу регулирования относится регулирование застройки на урбанизированных территориях.

Первый тип земельного регулирования направлен на охрану сельскохозяйственных земель, ценных природных территорий, сохранение ландшафтов, памятников истории и культуры, защиту населения, проживающего на территориях, подверженных воздействию негативных природных факторов. Этот вид регулирования связан с планированием землепользования и принятием правовых актов, выделяющих те или иные категории или типы земель и территорий. Например, в США законом об охране исторических памятников предусмотрено учреждение национального реестра исторических мест, включающего перечень районов, земельных участков, зданий, сооружений и объектов, имеющих важное значение для американской культуры, истории, археологии и истории вообще.

В США также составным элементом регулирования землепользования является управление землями территорий критического значения. Под регулированием данных земель понимается процесс выбора объекта регулирования, установление его границ и введение специального режима природопользования.

Территория признается критической на основании законодательного акта или на основании установленных законом признаков территории критического состояния. Всего выделяют три типа территорий критического значения, которые являются объектами специализированного правового регулирования:

! территории, на которых  использование природных ресурсов  должно быть ограничено в силу  особых физических и природных  характеристик (селеопасные, сейсмические  или подверженные наводнениям  земли); ! территории, на которых для  поддержания нормального процесса  функционирования экологических  систем требуется установление  специального правового режима  природопользования (ценные природные  комплексы и сельскохозяйственные  земли, места обитания диких животных, водно-болотные системы и т.д.); ! территории, на которых расположены  памятники истории и культуры, подлежащие особой охране. 

В ряде стран Европы, например Англии и Германии, действует близкая по содержанию к американской, система регулирования землепользования нормами земельного, градостроительного и природоохранного права. На законодательном уровне определяются цели использовании земель, учитывающие различные аспекты жизни общества, основные принципы планирования использования земель, выделяются наиболее приоритетные для защиты категории земель, вырабатываются правила использования данных территорий и процедуры учета этих правил при землепользовании. Одним из существенных факторов, определяющих выбор подобных территорий, являются директивы Евросоюза в области охраны природной среды, и в частности, охраны мест обитаний редких видов животных и растений. Выполнение этих директив является обязательным при осуществлении нового строительства и принятии решений о развитии территории.

Второй тип регулирования направлен на предупреждение нежелательных видов застройки земельных участков. В его основе лежит метод зонирования, заключающийся в разработке комплексных планов по распределению видов и плотности землепользования, установлении допустимой высоты зданий и сооружений, размеров земельных участков, требований к виду фасадов, зданий и других ограничений, включая подземное и воздушное пространство для предупреждения несовместимых видов землепользования на смежных территориях. Этот метод получил самое широкое развитие в США.

В Европе также применяются подобные процедуры регулирования землепользования. Так, например, в Англии застройщик обязан соблюдать не только требования охраны природы, включая сохранение мест обитания животных и растений, внесенных в список редких видов директивами Евросоюза, но также требования к архитектурному стилю строящихся зданий и планировочной структуре застраиваемой территории.

В Федеративной Республике Германия федеральный закон обязывает муниципалитеты разрабатывать для отдельных участков муниципальных территорий планы застройки, в которых устанавливаются характеристики застройки (тип, способ строительства, земельные площади, отводимые под улицы, школы, детские сады и др., в общей сложности 26 критериев). Почти все земельные участки на территории Германии учтены в плане использования площадей соответствующего муниципалитета и отнесены к одной из возможных

категорий. Это относится также к сельскохозяйственным угодьям, лесам, пустошам и т.д. Если какой-либо земельный участок отражен в плане использования площадей как находящийся на территории, предназначенной для строительства, то это еще не дает права владельцу данного земельного участка на его застройку. Такое право возникает только после составления муниципалитетом плана застройки, который подробно регламентирует допустимые характеристики будущей застройки. На его основе владелец земельного участка может подать заявку на строительство, которая будет удовлетворена в случае ее соответствия законодательным положениям в области строительства и планирования.

В Германии выполнение законов о регулировании использования земли с одной стороны носит довольно жесткий характер, а с другой стороны дает возможность применять установленные директивы, руководствуясь здравым смыслом, исходя из общих ценностных критериев, сформулированных обществом. Так, для многих «старых» территорий застройки, например исторических центров городов, не существует планов застройки. В этом случае строительство разрешается без плана застройки, но строительный проект должен отвечать требованиям плана использования площадей и соответствовать стилю местности по своему типу застройки и способу будущего использования. Соответствие этим требованиям устанавливается в ходе проверки при выдаче разрешения на строительство.

В наиболее общем виде это правило сформулировано в постановлении правительства земли Саксония, где говорится, что «принципы плана земельного развития, касающиеся директивного планирования строительства, носят рекомендательный характер и должны включаться в решения о директивном планировании строительства как материал к размышлению. Эти цели и принципы земельного планирования призваны увеличить приток инвестиций благодаря тому, что они обрисовывают поле принятия решений об осуществлении инвестиционных проектов и тем самым обеспечивают надежность планирования. Параллельно с этим должна учитываться потребность в долгосрочном сохранении рабочих мест».

В нашей стране земельным законодательством установлен приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей

осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде.

Исходя из этого приоритета, и сформулированы правовые условия пользования землей. Их условно можно разделить на три группы:

! общее государственное  регулирование, устанавливаемое нормами  земельного права; ! градостроительное  регулирование, устанавливаемое местными

властями на уровне муниципалитетов, в основном городов; ! регулирование нормами природоохранного, санитарно-эпидемиологического, водного и лесного права.

Общее государственное регулирование

В основе общего государственного регулирования земель нормами земельного права лежит деление земель на категории, отвечающие их целевому назначению. Это деление служит определению специфических правовых режимов охраны и использования земель каждой категории. Всего выделяют 7 основных категорий земель (земли сельскохозяйственного назначения, земли поселений, земли промышленности, транспорта и связи, земли особо охраняемых территорий, земли лесного фонда, водного фонда, земли запаса). Для каждой категории определены правовые особенности их использования. Они изложены в соответствующих статьях Земельного кодекса. В рамках каждой отдельной категории могут устанавливаться виды разрешенного использования земель. В основном это касается земель поселений. Для особо ценных для общества категорий земель, которыми признаются земли лесного фонда и сельскохозяйственного назначения, устанавливается специальная процедура перевода земель из этой категории в другую, то есть процедура изменения целевого назначения земли или вида ее разрешенного использования. За такой перевод взимается плата, которая призвана компенсировать потери общества, в связи с невозможностью дальнейшего использования земли с установленным ранее назначением. Например, если для строительства дачи или промышленного объекта отводится участок земель лесного фонда или участок сельскохозяйственных угодий, то за изменение целевого назначения земли (перевод из лесных земель в нелесные и перевод из земель сельскохозяйственного назначения в земли поселений) должна быть внесена плата по действующим жестко установленным ставкам.

Градостроительное регулирование

Градостроительное регулирование землепользования заключается в установлении различных градостроительных требований к землепользованию в городах. Эта процедура имеет общие черты с регулированием застройки методом зонирования в США. Градостроительное регулирование закреплено в нормах Земельного и Градостроительного кодексов РФ. Оно сводится к проведению зонирования территории поселений и установлению для земельных участков, находящихся в границах той или иной зоны определенных требований по их использованию и застройке. Данные ограничения и требования влияют на выбор наиболее эффективного использования земельного участка, так как оно может быть определено только в рамках установленных градостроительным регулированием норм. Согласно Земельного кодекса, порядок использования земель поселений определяется в соответствии с зонированием их территорий. Территория поселения в пределах его административных границ делится на территориальные зоны. Процедуру выделения зон обычно называют градостроительным зонированием территории. Так, например, в Москве под градостроительным зонированием понимается установление обязательных требований к функциональному использованию (назначению), застройке и ландшафтной организации территории. Для целей градостроительного зонирования выделяют такие территориальные единицы как планировочный район, квартал и участок территории города.

В городах выделяют территориальные зоны, соответствующие следующим основным видам использования территории: зоны жилой, общественно-деловой и производственной застройки; зоны инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационные зоны; зоны сельскохозяйственного использования и специального назначения; зоны военных объектов и иных видов использовании земли.

Но деление территории может быть другим в зависимости от исторических особенностей градостроительного развития и освоения территории.

Зонирование территории утверждаются и изменяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Основными нормативными документами, регулирующим использование земли и градостроительный процесс в городах должны стать правила землепользования и застройки. Данные правила, а также, разработанные исходя из этих правил градостроительные регламенты, определяют виды разрешенного использования земельного участка, в соот-

ветствии с которыми может быть освоен (застроен, использован) каждый земельный участок в городе. Разрешенное использование -это использование земельного участка в соответствии с обязательными требованиями и ограничениями к состоянию и допустимым изменениям состояния земельного участка и расположенных на нем других объектов недвижимости, установленными на основании градостроительной документации, сервитутов, и других ограничений, вытекающих из законодательства.

Разрешенное использование может включать ограничения высоты и плотности застройки, допустимые изменения функционального использования и параметров земельного участка и расположенных на нем других объектов недвижимости, сохранение зеленых насаждений, запрещение видов пользования, оказывающих негативное воздействие на здоровье человека, ограничения прав на использование земельного участка и др. Перечень требований, включаемых в разрешенное использование земельного участка, устанавливается вне зависимости от вида прав на данный земельный участок.

Градостроительный регламент — это совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны.

Земельным кодексом определено, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

Принцип установления градостроительных регламентов для территориальных зон может быть реализован разными способами. На-

пример, для Москвы градостроительные регламенты (требования к функциональному использованию, высоте и плотности застройки) устанавливаются в Генеральном плане развития города, градостроительных планах развития территорий административных округов, проектах планировки и иных градостроительных документах.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Реализуются градостроительные регламенты через разрешенное использование земельных участков.

Таким образом, основными правовыми характеристиками земельных участков, которые необходимо учитывать при оценке стоимости, являются: принадлежность к землям определенной категории; установленный для них вид разрешенного использования, включая все ограничения и режимы, вытекающие из природоохранного, санитарно-эпидемиологического и иного законодательства.

Данные о градостроительных режимах и документация градостроительного характера должны содержаться в Градостроительном кадастре, где она регистрируется и хранится.

Иные ограничения в использовании земли

Иные ограничения в использовании земли вытекают из норм земельного, природоохранного, санитарно-эпидемиологического, лесного, водного законодательства, нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, актов местного самоуправления. Ограничения устанавливаются в виде особых правовых режимов использования земель всех категорий, а также создания охранных, са-нитарно-защитных и запретных зон определенных объектов, например, водных источников, курортов, линий электропередач, различных оборонных объектов.

Конкретный состав и содержание ограничений в использовании земель устанавливается в зависимости от назначения территории, получивший особый правовой режим или от параметров режимооб-разующих объектов, например, промышленных предприятий, дифференцируемых по классу опасности, для установления санитар-но-защитной зоны вокруг них. Так, например, санитарно-защитная зона вокруг предприятия 1-го класса опасности составляет 1000 м. В ее границах не допускается жилая застройка.

К основным объектам, вокруг которых или на территории которых, устанавливаются особые режимы использования земель относятся: особо охраняемые природные территории, объекты исторического и культурного наследия, особо ценные земли сельскохозяйственного назначения, земли, подлежащие консервации, водные объекты, промышленные предприятия, сельскохозяйственные предприятия, транспортные коммуникации и сооружения, линии связи, водопроводные и тепловые сети и сооружения и другие объекты