Правовой статус депутата (парламентария)

   К числу имеющих  нормативный характер относятся  постановления, посредством которых  утверждаются различные положения  о деятельности палат. Особую  роль среди актов палат играют  утвержденные их постановлениями регламенты. Регламент является одним из видов подзаконных актов. Поэтому если выстраивать иерархию названных выше актов, то она должна выглядеть так: конституция, закон, регламент. При этом думается, что если конституция и законы не имеют временных ограничений, действие регламента целесообразно ограничивать сроком полномочий парламента или его палат конкретного созыва. В этой связи желательно, чтобы содержащиеся в нем правовые нормы действовали в течение такого временного периода. Нормы регламентов не могут противоречить федеральным конституционным законам и федеральным законам. Изменения названных нормативных правовых актов, затрагивающие положения, фиксируемые в регламентах, должны получать в последних адекватное отражение. Федеральные законы воздействуют на содержание регламентов не только в юридическом плане, но и с позиций направлений внутренней политики, воплощаемых в законодательстве, закрепляемых в нем ориентиров развития государства и общества.1

   В настоящее  время Государственная Дума и  Совет Федерации организуют свою работу, исходя из принятых ими собственных регламентов. Значение этих актов особенно высоко из-за отсутствия специального закона о российском парламенте, а также закона о порядке принятия законов федерального уровня. Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации представляют собой универсальные нормативные акты, регулирующие весьма широкий спектр внутренней жизни палат - от порядка формирования органов палат до порядка осуществления законодательных процедур и решения иных вопросов, с которыми приходится сталкиваться парламентариям в процессе своей работы. Этим обусловливается практическая значимость данного вида нормативных актов. Т.о., регламент - средство самоорганизации палаты, его нормы обязательны для самой палаты, ее органов и членов, а также всех других государственных органов, участвующих в парламентских процедурах, поскольку основы этих процедур и наиболее принципиальные их положения закреплены в Конституции РФ.

   В соответствии  с Конституцией РФ, федеральными  конституционными законами, федеральными законами, Регламентом Государственной Думы определены полномочия парламентария.

   Так, депутат  Государственной Думы имеет право  законодательной инициативы, которое  осуществляется в форме внесения  в Государственную Думу законопроектов и поправок к ним. Данное право является основным и определяющим в депутатской деятельности. Еще одно из прав парламентария - право на прием в первоочередном порядке должностными лицами, которое заключается в том, что по вопросам своей деятельности парламентарий может пользоваться первоочередном правом на прием у руководителей и других должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, лиц начальствующего состава Вооруженных Сил РФ.

   Кроме указанных,  Закон о статусе депутатов  определяет следующие права: право  на получение и распространение  информации (ст. 17) - должностные лица  аппарата той или иной палаты  в установленном регламентами  палат порядке обеспечивают парламентария документами, принятыми палатами, печатными изданиями палат, информационными и справочными материалами, в том числе официально распространяемыми Администрацией Президента и Правительством РФ, Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным судами РФ, Счетной палатой, Центральной избирательной комиссией и иными государственными органами; право на обращение парламентария в органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения и организации, должностные лица которых безотлагательно (а при необходимости получения дополнительных материалов не позднее 30 дней со дня получения обращения) дают ответ на это обращение и предоставляют запрашиваемые документы или сведения; право на выступление по вопросам своей деятельности в средствах массовой информации.

   Среди федеральных  законов о местном самоуправлении  и статусе депутата органа  местного самоуправления наиболее  важное место занимает Федеральный  закон "Об общих принципах  организации местного самоуправления  в Российской Федерации" N 131-ФЗ, который является рамочным и предусматривает принятие ряда других законодательных актов, как федерального, так и регионального уровня. Нормы, относящихся к статусу депутатов, содержится в законах почти всех субъектов Федерации о местном самоуправлении. Но в одном законе этих норм больше, чем в другом, степень полноты и конкретности статуса депутата в разных законах неодинакова. В других законах о местном самоуправлении наряду с некоторыми нормами, относящимися к статусу депутата, прямо указано, что статус депутата определяется в специальном законе данного субъекта Российской Федерации.

   Кроме того, подробные  разделы о правах и обязанностях  депутатов содержатся во многих  уставах муниципальных образований  или регламентах работы представительных органов местного самоуправления.

3. Начало срока  деятельности и прекращения полномочий

   В соответствии с ч.1 ст. 3 Федерального закона от 8 мая  1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена  Совета Федерации и статусе  депутата Государственной Думы  Федерального Собрания Российской Федерации" срок полномочий члена Совета Федерации определяется в соответствии с федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

   Член Совета Федерации  - представитель от однопалатного  законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации должен быть избран не позднее трех месяцев со дня первого заседания в правомочном составе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации нового созыва, в том числе в случае досрочного прекращения полномочий этого органа предыдущего созыва, а член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и член    Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, формируемого путем ротации, - со дня истечения срока, на который был избран предыдущий представитель соответствующего органа.

   В случае досрочного прекращения  полномочий члена Совета Федерации  - представителя от законодательного (представительного) органа государственной  власти субъекта Российской Федерации  новый член Совета Федерации  - представитель от этого органа должен быть избран не позднее трех месяцев со дня прекращения полномочий предыдущего члена Совета Федерации.

   Порядок подтверждения начала, а равно прекращения полномочий члена Совета Федерации определяется Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В соответствии со ст. 5 Регламента полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении его полномочий в качестве члена Совета Федерации. Полномочия члена Совета Федерации прекращаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий нового члена Совета Федерации - представителя от того же органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

   Прекращение полномочий члена Совета Федерации - представителя от органа государственной власти субъекта Российской Федерации, прекратившего существование в качестве субъекта Российской Федерации в связи с образованием нового субъекта Российской Федерации в результате объединения субъектов Российской Федерации, осуществляется в порядке, предусмотренном соответствующим федеральным конституционным законом.

   В соответствии с ч.2 ст. 3 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания его депутатом Государственной Думы и прекращается со дня начала работы Государственной Думы нового созыва, за исключением случаев досрочного прекращения полномочий парламентария.

   Полномочия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случаях: письменного заявления парламентария о сложении своих полномочий; избрания члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, а равно назначения на иную государственную должность РФ, государственную должность субъекта РФ; поступления на государственную или муниципальную службу, вхождения их в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления ими предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности; вхождения парламентария в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством РФ; утраты членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы гражданства Российской Федерации либо приобретения гражданства иностранного государства; вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы; вступления в законную силу решения суда об ограничении дееспособности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы либо о признании их недееспособными; признания парламентария безвестно отсутствующими либо объявления их умершими на основании решения суда, вступившего в законную силу; смерти члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы.

   По представлению Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Орган государственной власти субъекта РФ вправе не рассматривать поступившее представление Председателя Совета Федерации о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации.

   Полномочия депутата Государственной Думы прекращаются также в случае: роспуска Государственной Думы, предусмотренного статьями 111 и 117 Конституции РФ; выхода по личному заявлению из состава фракции, в которой он состоит. 

4. Политико-правовая природа  мандата парламентария

Особенности природы  депутатского мандата заключается в том, что, с одной стороны, депутат - полномочный представитель народа, с другой - представитель государственной власти, а с третьей - член коллегиального представительного органа. Основания и срок действия депутатского мандата имеют важнейшее значение, так как определяют временные пределы действия депутатского мандата. Не будь этих оснований, разговор о правовом статусе депутата вообще лишался бы смысла. Больше того, демократизм возникновения депутатского мандата - одна из важных характеристик сущности социально-политической природы правового статуса депутата в России.1

   Выборы в России являются непосредственным выражением суверенной воли народа, способом формирования на подлинно демократических началах представительных органов государственной власти. Именно, прежде всего через них многонациональный народ России осуществляет принадлежащую ему государственную власть. Свободе волеизъявления избирателей корреспондирует добровольность принятия гражданином депутатского мандата. Законы о выборах требуют от каждого кандидата письменного заявления о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу, и каждый кандидат в депутаты до выборов может снять свою кандидатуру, оформив свое желание в письменной форме. Практика знает случаи, когда этот вопрос решается в устной форме, что ничем не может быть оправдано. Таким образом, в основе возникновения депутатского мандата лежат два основания: волеизъявление избирателей; добровольность принятия депутатского мандата.

   Решающее значение играет основополагающий принцип правового статуса выборного должностного лица, модели взаимоотношений депутата с избирателями - свободный или императивный мандат.

   Императивный мандат предполагает возможность отзыва депутата избирателями, если он по ряду причин утратил их доверие (не исполняет наказы избирателей и свою предвыборную программу, не поддерживает связи с избирателями, недостаточно эффективно представляет их интересы, совершил действия, порочащие звание депутата и т.п.). Достоинство этой модели состоит в поддержании связи депутата с избирателями и возможности контроля со стороны избирателей за деятельностью депутатов.

   Согласно модели свободного мандата депутат рассматривается как представитель всего народа, а не только своего избирательного округа, и потому не может быть отозван избирателями своего округа; их наказы не имеют для него обязательного значения. Независимость депутата не является абсолютной и существует постольку, поскольку способствует его эффективной деятельности в общегосударственных интересах. При свободном мандате остается ряд форм взаимодействия депутата и избирателей (посещение избирательных округов, информирование депутатом избирателей о своей работе и др.). В случае утраты поддержки избирателей депутат может быть не избран на очередных выборах. Кроме того, при свободном мандате к депутату могут быть применены и меры конституционной ответственности, но не избирателями, а непосредственно органом народного представительства (например, он может быть лишен мандата по решению парламента).

   В отличие от конституций советского периода, в целом исходивших из конструкции императивного мандата депутатов Советов и прямо предусматривавших институт отзыва депутатов, действующая Конституция Российской Федерации не содержит регулирования этого института прямой демократии, что порождает неоднозначные толкования конституционной природы этого института.

   Как полагает М.В. Баглай, в Российской Федерации Конституция полностью обходит вопрос о природе мандата парламентария, законодательство решает его половинчато. Под императивным мандатом он понимает полномочия, полученные депутатом от своих избирателей при условии, что тот обязан выполнять их наказы и нести перед ними ответственность за свои действия. В.И. Васильев подчеркивает, что при свободном мандате никто не может заставить депутата неуклонно следовать настроениям и требованиям избирателей, строго учитывать меняющееся общественное мнение. В.В. Гашуляк отмечает, что исследователи правового статуса депутата справедливо полагают, что мандат депутата представительного органа власти - это свободный мандат, поскольку избиратели не вправе определять позиции депутата, не дают ему обязательного наказа, и он не связан правовыми обязанностями перед избирателями.

   Как точно подметил В.Е. Чиркин, при всей положительной оценке свободного мандата важно не забывать, что возникновение этой концепции связано с особыми историческими условиями, а императивный мандат также имеет некоторые положительные качества. Возможность досрочного отзыва избирателями заставляет депутата больше прислушиваться к настроениям народа, активнее работать над собой, изучать право, приемы законодательства и т.д.1

   До недавнего времени считалось общепризнанным, что императивный мандат депутата слагается из трех элементов: наказы, отчёты, отзыв. Этого стереотипа придерживаются и сейчас некоторые учёные России, а есть и такие, которые вообще отрицают императивный мандат. Каждый депутат в соответствии с законами обязан выполнять волю избирателей и нести перед ними ответственность за свою деятельность, высшим проявлением которой является отзыв депутата. «Свободный мандат» звучит подкупающе демократично, а на самом деле означает, что депутат не обязан следовать воле своих избирателей, нести перед ними ответственность, избиратели лишены права его отзыва.