Реформирование государственной службы России: концепции и реальность

Разумеется, Закон содержит и целый ряд норм, действительно способствующих формированию общественно необходимого статуса современной гражданской службы: введение квалификационных экзаменов, аттестаций и конкурсов на замещение вакантных должностей, ограничения, связанные со статусом государственного служащего, гарантии и привилегии служащих... Однако в целом все же, по моему мнению, в духе Закона преобладает не "merit system", т.е. принцип оценки и продвижения служащих на основе их заслуг и достоинств, являющийся основой современной государственной службы в развитых странах и даже вошедший в ее формальное определение, а желание создать режим воспроизводства и защиты чиновничьей касты.

Другим и, возможно, самым  эффективным способом институционализации  нашей бюрократией своего особого  статуса стало использование "смутного" переходного времени для приобретения наряду с фактическим и юридического контроля над гигантскими ломтями госсобственности. Оно шло несколькими путями – через формальное закрытое акционирование как предприятий, так и таких грандиозных государственных монополий, как, например, "Газпром"; через приватизацию особо лакомых кусков государственного "пирога"; через такие трудноуловимые комбинации, в результате которых, с одной стороны, как бы на пустом месте внезапно возникли миллиардные состояния, а с другой – целые сегменты национального достояния (как, например, пресловутые "деньги КПСС") просто растворились в воздухе. О. Крыштановская в упомянутой статье частично описывает механику последнего рода трансформаций через образование так называемого класса уполномоченных, т.е. главным образом людей, формально вроде бы не связанных с номенклатурой, но на деле являвшихся как бы ее доверенными лицами – "трастовыми агентами". Е. Гайдар и другие авторы называют происшедшее "конвертированием власти в собственность" или попросту "приватизацией государства".

Иными словами, можно сказать, что при исчезновении прежнего партийного "хозяина" произошло "присвоение" государства бюрократией. Парадоксальным образом у нас реализовалась Марксова оценка прусского государства как "частной собственности бюрократии".

Разумеется, сказанное выше не следует понимать как выдвижение "коллективного обвинения" против всех работников госаппарата. В нем есть немало честных и даже самоотверженных администраторов, а также просто "рабочих лошадок", далеких от всего этого передела собственности. Речь идет о социальном смысле событий. А кто за сценой управлял этим процессом и в какой мере он является криминальным, не будем сейчас судить. Как говорится, на это есть "компетентные органы". Да и неясно, насколько перспективной могла бы стать подобная "охота". Во всяком случае, в массовых размерах и при наших "традициях" она определенно не принесла бы ничего хорошего.

Вообще представляется несправедливо  односторонней и легковесной  наша давняя традиция тотально негативной оценки отечественной бюрократии –  как дореволюционной, так и советской. В ее составе помимо значительного числа достаточно квалифицированных и добросовестных работников среднего звена встречались и люди с подлинно реформаторскими ориентациями, особенно во времена, обещавшие перемены. Другое дело, что такие "розовые периоды" бывали не слишком долгими, и в силу этого традиции либерального и сознающего свою социальную ответственность чиновничества не смогли получить достаточного развития в нашей убивавшей все живое политической атмосфере. Но это уже не вина, а драма, причем не только госаппарата, но и всего общества.

Итак, видимо, можно констатировать, что в развитии нашей государственной службы существуют сейчас две тенденции. С одной стороны, это определенное продвижение в направлении ее демократической модернизации с учетом мирового опыта (правда, преимущественно не самого современного, а скорее позавчерашнего), с другой – стремление к оформлению независимой от общественного контроля бюрократической корпорации с ее особым миром и системой ценностей. Тенденции эти в полной мере отразились и в Законе. Правда, прежде чем Закон в полной мере начнет действовать, должен быть принят ряд других нормативных актов. Так что "поезд еще не ушел".

Думается, законодательная  легитимация в одном документе двух противоположных тенденций не в последнюю очередь стала возможной вследствие противоречивости обращаемых населением к государству общественных ожиданий. Ведь, в самом деле, с одной стороны, люди хотят, чтобы чиновников было поменьше, прав у них поубавилось, ответственности прибавилось, найти на них "управу" стало бы легче, а сами они стали бы максимально "отзывчивыми" на человеческие нужды. Но с другой – люди хотят, чтобы государство было бы для своих граждан заботливым опекуном, поддерживало их материально, компенсировало последствия их собственных ошибок и вообще "наставляло бы на путь истинный". Однако "бесплатных завтраков не бывает". Государство, каким бы хорошим оно ни было (и каким бы хорошим оно само себя ни называло), заставляет платить за свою подлинную или псевдозаботу о гражданах. Собственно, иначе и быть-то не может. Вопрос лишь в цене и степени вмешательства в частную жизнь.

Надо сказать, подобная противоречивость присуща не только нам. И в западных странах сегодня можно видеть сходные противоречия в ожиданиях граждан, обращенных к своим правительствам, правда, в меньшей степени. В общем плане за этим стоит различие между либеральными и социал-демократическими взглядами на роль государства. В одних странах существует исторически сложившийся крен в сторону либерализма, в других – в сторону социализма. Периодическая же смена правящих партий не позволяет "маятнику" отклоняться слишком уж далеко в какую-либо из сторон. У нас же, как и во всем, увы, и здесь нет ограничителя: либо тоталитарное вмешательство в жизнь и судьбы людей, либо такая степень индифферентности власти, которую в наше время не может себе позволить даже самое либеральное из современных западных правительств.

Чиновничеству такая двойственность общественных ожиданий придала дополнительную свободу маневра, которую они и использовали, в первую очередь, для установления выгодного социального и нормативного статуса собственной корпорации. И раньше бюрократия обладала значительными распорядительными полномочиями по отношению к государственной собственности, т.е. была как бы ее собственником de facto. Теперь же ее верхушка через закрытое акционирование целых отраслей хозяйства, прежде всего добывающих и энергетических, а также через другие, более сложные по форме (но не по сути) механизмы во многом как бы легализовала свои фактические полномочия. А чтобы обеспечить устойчивость своего положения, верхушка должна была "поделиться" с приближенными и так далее по цепочке. К. Маркс, охарактеризовавший когда-то прусское государство как "частную собственность бюрократии", наверное, и вообразить себе не мог подобных масштабов "приватизации государства".

При этом, думается, одними карательными мерами проблемы не решить. Следовало бы всерьез заняться и моралью служащих. Например, в США еще во времена президентства Л. Джонсона был принят "Этический кодекс служащего", регламентирующий очень широкий, по-моему, даже чрезмерно широкий спектр поведения чиновников. Так, под регламентацию попадают не только предельная цена принимаемых подарков, но и сбор денег в пользу оказавшихся в беде коллег, и даже визиты в гости к подчиненным. Но в целом нам тоже неплохо было бы сделать упор на подобного рода вещи, а не на "табель о рангах".

Для подлинно открытого общества со сложившимися, работающими гражданскими институтами бюрократия не страшна. Она находится под общественным контролем и "сверху", и "снизу", и "сбоку", достаточно "прозрачна" и отзывчива на нужды граждан и их групп, открыто взаимодействует с различными группами давления – лобби. Так что создание по-настоящему современной государственной службы должно идти рука об руку с формированием гражданского общества. Но если гражданское общество формируется, в общем, спонтанно, а государство может лишь несколько этому способствовать и уж во всяком случае не должно мешать, то модернизацию госслужбы никак нельзя пускать на самотек или заниматься этим спорадически, от одного политического случая к другому. Тут нужны четкая концепция, упорство и последовательность в ее осуществлении. Иначе можно лишь раскачать и даже перевернуть "лодку" государства, а не привести ее в нужную гавань.

За последние 5-6 лет в  жизни нашего общества произошло  множество изменений. Одни из них носят "фасадный", другие – глубинный характер. В частности, довольно радикально изменились "правила игры" в экономике, да и вообще в социальной жизни. Казалось бы, этому должно было сопутствовать и концептуальное изменение взгляда на роль и функции государственной машины. Ведь вроде бы очевидно, что в условиях рынка, разнообразия форм собственности, свободы информации, идеологического и культурного плюрализма, формирующегося гражданского общества и государство должно быть принципиально иным, нежели при прежней, претендовавшей на идейный монополизм и опиравшейся на административно-командные отношения распределительно-разрешительной системе. Однако в силу ряда причин реформа государства, особенно в сфере исполнительной власти, значительно отстала от реформ во многих других сферах. Вместо этого унаследованную от прежнего общественного строя административную машину – кстати, отнюдь не во всех отношениях плохую, но созданную и работавшую в принципиально иной системе взаимоотношений, – лишь пытались "на ходу" подстроить под решение новых задач. Параллельно в экстренном порядке, в качестве пожарной реакции на вызовы новых потребностей формировались новые административные звенья. При этом прежние командно-номенклатурные скрепы явно ослабли, а адекватной замены им не возникло. Какой-либо единой концепции модернизации госаппарата не было. Изменения происходили либо ситуативно, либо по принципу "перетягивания каната", т.е. в борьбе зачастую несовместимых взглядов на развитие госслужбы. Это нашло отражение и в первом в нашей истории Законе "Об основах государственной службы Российской Федерации", принятом 31 июля 1995 г. и достаточно явственно отражающем борьбу двух подходов – корпоративист-ского и демократического. В результате качество работы госаппарата снизилось, а хаотичность, неэффективность, а часто и контрпродуктивность его действий возросли. И неудивительно.

Во-первых, произошло вымывание  квалификации – аппарат покинули лучшие профессиональные кадры, а адекватной замены не появилось. Очень тревожат в этой связи, в частности, факт кадрового провала по группе работников среднего возраста со стажем от 6 до 15 лет, т.е. наиболее перспективных, а также то обстоятельство, что в ряде министерств и ведомств доля работников предпенсионного и пенсионного возраста составляет около половины персонала. При этом число вакансий, которые не удается заполнить, порой исчисляется сотнями.

Во-вторых, с исчезновением  прежнего партийного "хозяина" аппарат не превратился в слугу общества, т.е. не произошло поворота к обычной для демократических стран службе публичной. Скорее пошла борьба за роль его нового "хозяина". А это, разумеется, сделало аппарат еще более непрозрачным и менее подконтрольным, что, в свою очередь, породило такие негативные последствия, как рост коррупции и возможность легализовать кастово-корпоративные устремления бюрократии. Последнее нашло отражение, в частности, в возрождении в рамках упомянутого Закона архаичной "Табели о рангах", да еще в усложненном виде, и придании ей значения едва ли не главного института государственной службы.

В-третьих, утратили силу прежние  нормы административной морали, пусть далекие от совершенства и порождавшие массу человеческих и организационных издержек, но все же как-то регулировавшие поведение служащих и ставившие некоторые барьеры на пути бюрократических злоупотреблений и произвола. На их месте возник моральный вакуум с присущими ему вседозволенностью, цинизмом, коррупцией...

С другой стороны, надо отметить и позитивные перемены, вернее, возникновение правовых предпосылок для таких перемен. Впервые на законодательном уровне закреплена возможность проведения квалификационных экзаменов, конкурсов на замещение вакантных должностей, зафиксированы некоторые ограничения, гарантии и привилегии, связанные со статусом государственного служащего. Таким образом, задан юридический импульс для формирования современной госслужбы.

И все же, думается, можно  без большого риска ошибки утверждать, что в нынешнем состоянии наш аппарат не отвечает современным и тем более перспективным потребностям общества и государства, является скорее тормозом, нежели мотором преобразований.

Сейчас стало модным подчеркивать особую роль государства в нашей истории. И это действительно так. Однако адепты такой точки зрения как-то упускают из виду, что роль эта в основном негативная. Государство, как правило, подавляло общество. Чем больше силы оно набирало, тем меньше свободы оставалось у людей. Как говорил наш великий историк Ключевский, "государство пухло, народ хирел". Немногие исключения из этой общей закономерности обязаны своим появлением прогрессивной роли либеральной бюрократии в реформаторские периоды нашей истории. Поэтому от состояния, от качества госаппарата, от ориентации и квалификации работающих в нем людей в немалой степени зависят судьба и вектор развития наших реформ. Госслужба, как и многое в нашем обществе, находится сейчас на перекрестке. И очень важно задать верный импульс ее изменениям, сделать из нее передовую силу преобразований. Это может многое определить на десятилетия вперед. К сожалению, первое пятилетие реформ прошло без адекватного понимания важности этого обстоятельства, за что общество заплатило высокую и до конца еще не ясную цену.

Вторая "пятилетка" началась более обнадеживающе. Послание Президента Федеральному Собранию 1997 г. стимулировало движение в этом направлении. По распоряжению Президента была образована Комиссия по государственному строительству, разработана концепция административной реформы. В аналогичном президентском Послании 1998 г. ее основные элементы были воспроизведены, т. е. по существу ей был дан "зеленый свет". Одним из главных ее аспектов, естественно, стала реформа госслужбы, в которой основной упор сделан не на структурный, а на кадровый аспект преобразований. Однако процесс реформирования – дело не одного года, не обещающее немедленных дивидендов и зависящее от ряда факторов, в том числе и политического характера. В следующей главе курсовой работы и будут проанализированы основные принципы реформирования российской государственной службы.

2. Сущность и принципы реформирования  государственной службы

Система администрации –  атрибут любого государства. Но различия между разными системами национальной администрации бывают достаточно существенны, а корни таких различий чаще всего уводят далеко в историю страны. В частности, в одних государствах доминируют традиции централизма и строгой административной иерархичности, т.е. система "замкнута" на столицу; классический пример – Франция. В других традиционно превалируют региональные, локалистские административные учреждения, т.е. система носит как бы полицентрический характер; такой была на протяжении большей части своей истории и является сейчас Германия. В третьих, администрация как бы вырастала из местного, коммунального самоуправления; крайний пример подобной модели развития – США, умеренный – Англия и Швейцария.

Но не будем вдаваться  в анализ всех типологических различий. Для нашей темы важно, что Россия традиционно управлялась различными модификациями "государевой" службы. Неоднократно менялись политическое устройство, даже общественно-экономические формации, но не глубинные основы административной системы. Так, с введением в 1722 г. "Табели о рангах" принцип породы был потеснен принципом выслуги, хотя полностью и не заменен им. После 1917 г. на смену им пришел принцип номенклатуры, что тоже вполне вписывалось в традиции "государевой" службы. И сейчас, в постсоветские времена, мы по существу тоже имеем дело еще с одной ее модификацией, причем производящей довольно странное впечатление в конце XX века, когда в развитых странах в развитии госслужбы доминируют совсем иные тенденции: традиционная ее иерархичность хотя и сохраняется, но играет все меньшую роль, количество административных ступеней уменьшается, расширяются возможности альтернативных путей выдвижения на достаточно высокие посты. Да и вообще набирающее сейчас силу интеллектуальное движение, амбициозно именующее себя "административной" или "постбюрократической" революцией, хотя и не удовлетворило пока в полной мере своих притязаний, но ищет пути кардинальной модернизации управления совсем в иной плоскости, нежели реставрация обветшавшей еще полтора века назад чиновной лестницы. Мы же, как справедливо отметил однажды Президент, выступая в Российской Академии государственной службы, "уже новой Россией во многом продолжаем руководить и управлять по-старому", равняясь на административные идеалы позавчерашнего дня.