Функции местного самоуправления

Это и послужило одной из причин усиления федерального участия в правовом регулировании корневой системы публичной власти. И хотя субъекты РФ сохранили некоторые свои полномочия, их участие в нормативном решении многих вопросов местного самоуправления теперь не предусмотрено. Таким образом, содержание общих принципов организации местного самоуправления, находящихся согласно Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в новом Законе выглядит иначе, чем в прежнем. Их «федеральная составляющая» в большей степени, чем прежде, перевешивает «региональную». Конечно, это не означает, что Закон разрушает уже сделанное в области местного самоуправления и как бы заново выстраивает все отношения в данной области. На федеральный уровень вынесено решение вопросов, многие из которых уже апробированы в региональном законодательстве.

Итак, с принятием нового Федерального закона существенно изменилась сама система законодательства о местном самоуправлении, а если учитывать предусмотренное Законом расширение нормотворческих возможностей муниципальных органов, система всех правовых актов о местном самоуправлении. Эти изменения отнюдь не самоцель. Они служат правовым средством перестройки муниципального уровня публичной власти, его обновления и упорядочения, приближения к населению. Их смысл в том, чтобы повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий, привести нормативную модель местного самоуправления в соответствие с общественной практикой.

Функции местного самоуправления определены в главе 3 Закона «Вопросы местного значения» (см. Приложение 1). Муниципальное образование каждого типа поселение, муниципальный район, городской округ решает свой круг вопросов местного значения. Если прежде предметы ведения муниципальных образований различных уровней должны были разграничиваться законами субъектов РФ (чего на практике почти не было), то теперь их исчерпывающие перечни закреплены Законом.

Можно сделать вывод, что в определении круга вопросов местного значения Закон исходит из принципа субсидиарности в ведение муниципальных образований разных уровней включены те вопросы, которые на данном уровне могут решаться наиболее эффективно, с оптимальным результатом Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый.// Журнал российского права. 2004. №1. Поэтому объем дел, которыми теперь будут заниматься поселенческие муниципалитеты, меньше возложенного на муниципальные районы и городские округа. Более того, с учетом реальных условий и возможностей решение некоторых вопросов, входивших в круг обязанностей органов местного саомуправления, передается органам государственной власти субъектов РФ. Это прежде всего касается сферы образования. В старом Законе была закреплена довольно расплывчатая общая обязанность муниципальных образований организовывать, содержать и развивать муниципальные учреждения дошкольного, основного общего и профессионального образования. Ныне из круга вопросов местного значения, решаемых муниципальными районами и городскими округами, организация профессионального образования исключена. Данные муниципалитеты призваны заботиться о предоставлении общедоступного и бесплатного начального общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, но за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса (зарплата учителям), отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

Признана неприемлемой формула старого Закона о том, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные законами субъектов РФ к вопросам местного значения. Участие субъектов РФ в определении этих вопросов, по сути, исключено. Их перечень не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в новый Федеральный закон. Тем самым установлена еще одна федеральная гарантия оптимального наполнения функционального содержания местного самоуправления, связанного с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения.

Решение всего перечня вопросов местного значения обязательно для муниципального образования. Это своеобразные «правообязанности» муниципалитетов, реализация которых должна происходить в рамках местных бюджетов. Правда, органы местного самоуправления вправе решать и другие вопросы, коль скоро они не отнесены к компетенции иных муниципальных образований, органов государственной власти и не исключены из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. Однако теперь это право по сравнению с прежним ограничено решение таких вопросов возможно только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств. При этом исключается использование субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.

Закон вносит относительную ясность в разграничение полномочий органов местного самоуправления и государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Теперь полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые федеральными законами и законами субъектов РФ по вопросам, отнесенным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления со всеми вытекающими отсюда последствиями. Этим правилом ставится заслон так называемым федеральным и региональным мандатам, то есть устанавливаемым «сверху» социальным обязательствам, не обеспеченным соответствующими финансовыми и материальными ресурсами.

Возможность наделения отдельными государственными полномочиями предусмотрена, как правило, для муниципальных районов и городских округов. Сельские и городские поселения в принципе освобождаются от обязанности выполнения этих полномочий с учетом их ограниченных возможностей. Восполняя правовой пробел, Закон определяет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, обязательный как для федеральных, так и для региональных органов государственной власти. Защищая органы местного самоуправления от возможного произвола федеральных и региональных органов государственной власти, Закон указывает, что несоблюдение порядка наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, признанное в судебном порядке, является основанием для отказа от их исполнения.

Принципиальная особенность нового Закона состоит в его направленности на расширение самостоятельного решения вопросов местного значения непосредственно населением. Документ содержит более полный, чем прежде, перечень форм осуществления населением местного самоуправления и участия граждан в реализации местного самоуправления. Кроме местного референдума и выборов предусмотрено голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования. Новая форма «прямой муниципальной демократии» публичные слушания, на которые в обязательном порядке выносятся проект устава муниципальных образований, проект местного бюджета и отчет о его исполнении, проекты планов и программ развития муниципальных образований, а также вопросы о преобразовании муниципальных образований. Предполагаются опросы граждан для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органов местного самоуправления, а также органов государственной власти.

Все это должно усилить начало самоорганизации населения в осуществлении местного самоуправления, укрепить связи граждан с органами местного самоуправления, обеспечить открытость и гласность работы всех самоуправленческих структур.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Проблемы и перспективы в области реализации функций местного самоуправления

 

Для реализации функций местного самоуправления необходима соответствующая материальная база. Здесь, однако, нерешенной осталась главная проблема создание условий для формирования полноценных местных бюджетов. Это свидетельствует о том, что процесс демократизации управления в стране встречает серьезное противодействие Рухман А. Местное самоуправление: актуальность, состояние, перспективы развития. - М., 2006. С. 3..

В развитых странах бюджеты органов местного самоуправления составляют примерно 20-28 % от консолидированного бюджета. Причем, доля финансовой помощи в бюджетах органов местного самоуправления в виде субсидий, субвенций и дотаций составляет около 25-30 %. Налоговая система в этих странах построена образом, позволяющим органам местного самоуправления остальную часть бюджета (70-75 %) формировать за счет собственных доходов. В России все обстоит наоборот. В действующих условиях данное соотношение, в лучшем случае, составляет 30 % к 70 %, а в худшем 0 % к 100 % (г. Москва). С вступлением в силу нового закона о местном самоуправлении механизм формирования бюджетов изменился лишь по форме.

Следовательно, по законодательству одновременно с государственными функциями местному самоуправлению должны быть переданы необходимые для их реализации материальные и финансовые ресурсы.

Между тем какой-либо количественный показатель, который характеризовал бы качество предоставляемых гарантий, отсутствует. Это делает практически невозможным реальный обсчет необходимых расходов муниципальных бюджетов для надлежащего предоставления гарантий гражданам. Поэтому каждое муниципальное образование исполняет эти обязательства в различных объемах, что является нарушением прав граждан.

Желательно установить определенный минимальный уровень финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в социальной сфере, закрепить за субъектами Федерации и муниципальными образованиями на долгосрочной основе доходные источники для покрытия расходных обязательств, перевести имущественные налоги, налоги с предприятий малого бизнеса в разряд местных, осуществить разработку законопроекта о внесении изменений в Бюджетный кодекс, предусматривающего нормы, устанавливающие минимальный уровень финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Федерации и муниципальных образований.

По мнению А. Рухмана к функциям местного самоуправления необходимо отнести весь комплекс мер социально-экономического и экологического развития территории Рухман А. Местное самоуправление: актуальность, состояние, перспективы развития. - М., 2006. С. 51. Опыт показывает, что роль органов МС в этом деле может быть весьма существенной. Например, по инициативе и при частичной финансовой поддержке одной из сельских администраций в Нижегородской области создана ассоциация собственников ЛПХ. Цель создания ассоциации сбор у населения и реализация молока, выполнение заказов населения на приобретение средств малой механизации и других ресурсов для ЛПХ. Результат: 2 человека получили постоянную работу, а значительная часть жителей села источник постоянного дохода. Подобные примеры имеются во многих регионах.

Кирсанов О. также отмечает, что вопросы управления развитием были отражены в старом законе «Об общих принципах организации местного самоуправления». А в федеральном законе 2003 года эта функция из перечня вопросов местного значения исключена, что является, по мнению О. Керсанова, неоправданным и поспешным решением Кирсанов О. Развитие местного самоуправления.// Материалы Всероссийского совещания муниципальных финансистов и экономистов. (г. Волгоград, 5-7 июня 2007 г.). Ведь именно местное самоуправление как форма самоорганизации и самореализации людей способно и должно эффективно заниматься развитием территорий.

Но опыт взаимодействия органов власти всех уровней по поводу развития муниципальных образований, создания новых производств, привлечения инвестиций сегодня фактически отсутствует. Не существует также налаженных механизмов взаимодействия по поводу развития между муниципальными органами власти и хозяйствующими субъектами.

Согласно новому Налоговому кодексу налог на доходы физических лиц является федеральным. Из этого следует, что возможности местных органов власти по повышению занятости и доходов населения будут задействованы недостаточно. Система управления должна быть построена таким образом, чтобы стимулировалась активность органов МС и совпадал вектор интересов всех уровней управления, включая МС. Существующие и новые условия не обеспечивает должное использование названных резервов.

Справедливости ради следует отметить, что новый Закон устранил неясности в области функций самоуправления, которыми изобиловали предыдущие закон. Однако этого явно недостаточно для решения проблем местного самоуправления, многое в этой области еще предстоит сделать. Базу для этого нужно готовить уже сегодня. С этой целью, прежде всего, необходимо осуществить экспериментальную проверку наиболее логичных моделей местного самоуправления. Принятие Закона или поправок к нему следует проводить с учетом итогов подобных экспериментов.

Анализ показывает, что использование зарубежного опыта местного самоуправления в чистом виде нецелесообразно. Чтобы получить хороший эффект, в перенимаемый опыт необходимо вкрапливать наиболее удачные элементы местного самоуправления, апробированные в России

Несостоятельны также и доводы открытых противников развития местного самоуправления, такие как «народ не готов», «начнется массовое хищение средств из местных бюджетов», «децентрализация власти будет способствовать развалу страны», «денег на всех не хватит», «на местах нет необходимой кадровой базы» и другие. В этих «аргументах» нетрудно заметить подмену понятий. Местное самоуправление, являясь фундаментом демократии, как раз и направлено на более эффективное решение перечисленных и других проблем. Это убедительно подтверждается мировым опытом.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

Конституция Российской Федерации (ст. 3) установила, что многонациональный народ является единственным источником власти. Народ осуществляет свою власть непосредственно и через органы местного самоуправления. В большей мере власть народа может быть реализована в системе местного самоуправления, самого приближенного к народной среде института управления.

С принятием нового Федерального закона о местном самоуправлении существенно изменилась сама система законодательства о местном самоуправлении. Эти изменения отнюдь не самоцель. Они служат правовым средством перестройки муниципального уровня публичной власти, его обновления и упорядочения, приближения к населению. Их смысл в том, чтобы повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий, привести нормативную модель местного самоуправления в соответствие с общественной практикой.