Административно-правовой режим военного положения

В целях дальнейшей стабилизации обстановки в Чеченской Республике и в соответствии с Программой урегулирования кризиса в Чеченской Республике Указом Президента Российской Федерации «О выводе сил и средств, входящих в состав Временных объединенных сил, выполняющих задачи по разоружению всех незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики» от 25 июня 1996 г. N 985 предусматривалось приступить к поэтапному выводу сил и средств, входящих в состав Временных объединенных сил, выполняющих задачи по разоружению всех незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики, в места их постоянной дислокации.

Вывод указанных сил и средств должен был производиться по мере стабилизации обстановки в районах и населенных пунктах Чеченской Республики.

С принятием Федерального закона «О борьбе с терроризмом» от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ были введены понятия: «контртеррористическая операция» - специальные мероприятия, направленные на пресечение террористической акции, обеспечение безопасности физических лиц, обезвреживание террористов, а также на минимизацию последствий террористической акции; «зона проведения контртеррористической операции» - отдельные участки местности или акватории, транспортное средство, здание, строение, сооружение, помещение и прилегающие к ним территории или акватории, в пределах которых проводится указанная операция.

В августе 1999 г., после вторжения незаконных вооруженных формирований с территории Чеченской Республики на территорию Республики Дагестан, зона вооруженных столкновений была объявлена зоной проведения контртеррористических операций, а Северо-Кавказский регион больше не объявлялся зоной вооруженного конфликта.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона «О борьбе с терроризмом» борьба с терроризмом в Российской Федерации осуществляется в целях: защиты личности, общества и государства от терроризма; предупреждения, выявления, пресечения террористической деятельности и минимизации ее последствий; выявления и устранения причин и условий, способствующих осуществлению террористической деятельности.

В целях объединения усилий федеральных органов исполнительной власти по проведению контртеррористических операций, а также повышения эффективности деятельности, направленной на уничтожение незаконных вооруженных формирований на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации, Президент Российской Федерации издал Указ «О мерах по повышению эффективности контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации» от 23 сентября 1999 г. N 1255с (с изменениями от 22 января 2001 г.).

Согласно данному Указу была образована Объединенная группировка войск (сил) по проведению контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации с привлечением в ее состав объединений, соединений, воинских частей, подразделений Вооруженных Сил Российской Федерации, внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, органов внутренних дел Российской Федерации и их подразделений, органов и подразделений Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, других федеральных органов исполнительной власти.

Период проведения контртеррористических операций с августа 1999 г. по настоящее время делится на:

- Период масштабных войсковых действий при проведении контртеррористических операций (с августа 1999 г. до 1 июня 2000 г.);

- Период выполнения мероприятий по обустройству воинских частей Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также органов внутренних дел, подразделений и учреждений уголовно-исполнительной системы, дислоцированных на постоянной основе на территории Чеченской Республики, с привлечением их к выполнению задач в составе Объединенной группировки войск (сил) по проведению контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона (с 1 июня 2000 г.).

Такое деление всего периода проведения контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона устанавливает постановление Правительства Российской Федерации «О предоставлении дополнительных гарантий и компенсаций военнослужащим, сотрудникам органов внутренних дел, сотрудникам уголовно-исполнительной системы и гражданскому персоналу Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющим задачи на территории Северо-Кавказского региона» от 31 мая 2000 г. N 424.

Режим проведения контртеррористической операции является комплексным правовым режимом обеспечения безопасности граждан, поддержания общественного порядка и общественной безопасности, защиты конституционного строя, государственной и территориальной целостности Российской Федерации. Поддержание указанного режима предусматривает временные запреты и ограничения, налагаемые на граждан и организации, находящихся в зоне проведения контртеррористической операции.

В зоне проведения контртеррористической операции введение указанного правового режима предусматривает:

- Принятие при необходимости мер по временному ограничению или запрещению движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах, по недопущению транспортных средств, в том числе транспортных средств дипломатических представительств и консульских учреждений, и граждан на отдельные участки местности и объекты либо по удалению граждан с отдельных участков местности и объектов, а также по отбуксировке транспортных средств;

- Проверку у граждан и должностных лиц документов, удостоверяющих их личность, а в случае отсутствия таких документов задержание указанных лиц для установления личности;

- Задержание и доставку в органы внутренних дел Российской Федерации лиц, совершивших или совершающих правонарушения либо иные действия, направленные на воспрепятствование законным требованиям лиц, проводящих контртеррористическую операцию, а также действия, связанные с несанкционированным проникновением или попыткой проникновения в зону проведения контртеррористической операции;

- Беспрепятственное вхождение (проникновение) в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности, в транспортные средства при пресечении террористической акции, при преследовании лиц, подозреваемых в совершении террористической акции, если промедление может создать реальную угрозу жизни и здоровью людей;

- Проведение при проходе (проезде) в зону проведения контртеррористической операции и при выходе (выезде) из указанной зоны личного досмотра граждан, досмотр находящихся при них вещей, досмотр транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств;

- Использование в служебных целях средств связи, включая специальные, принадлежащих гражданам и организациям независимо от форм собственности; транспортных средств, принадлежащих организациям независимо от форм собственности, за исключением транспортных средств дипломатических, консульских и иных представительств иностранных государств и международных организаций, а в неотложных случаях и гражданам, для предотвращения террористической акции, для преследования и задержания лиц, совершивших террористическую акцию, или для доставления лиц, нуждающихся в срочной медицинской помощи, в лечебное учреждение, а также для проезда к месту происшествия.

Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти в решении данных вопросов, и прежде всего между подразделениями Вооруженных Сил Российской Федерации и структурными подразделениями МВД России, способствует решению задач по защите конституционного строя, государственной и территориальной целостности в Северо-Кавказском регионе России.

4. Права и свободы человека в условиях военного режима и пределы их ограничений.

Несмотря на принятие в соответствии со ст. 56, 87 и 88 Конституции РФ федеральных конституционных законов от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» и от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении», в научной литературе отмечается необходимость разработки научно обоснованной концепции государственного управления в сфере обеспечения особых правовых режимов с учетом «осмысления собственного опыта и комплексного анализа законодательной практики ведущих стран мира». Представляется, что в рамках разработки такой концепции важное значение имеет определение методологически обоснованных и взвешенных подходов, которые позволили бы обеспечить объективное сочетание целесообразности и разумной достаточности мер государственного ограничения прав и свобод граждан при условии соблюдения принципиальных положений Всеобщей декларации прав человека (п. 2 ст. 29), Международного пакта о гражданских и политических правах (ст. 19) и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. 15).

Решение этой задачи взаимосвязано с проблемой определения наиболее оптимального соотношения приоритета прав человека и интересов государства с учетом норм международного права и перспектив развития законодательства РФ. Как подчеркивает один из ведущих отечественных специалистов в области международного права В.А. Карташкин: «Мир сегодня оказался перед дилеммой: обеспечить безопасность государств и права человека на основе соблюдения Устава ООН и укрепления Организации Объединенных Наций или бороться с терроризмом и другими нарушениями прав человека путем односторонних действий с применением вооруженной силы и дальнейшим ограничением основных прав и свобод человека».

В юридической науке преобладающей является основанная на положениях ст. 2 Конституции РФ точка зрения, заключающаяся в констатации безусловного приоритета прав человека, поскольку «всякая политика, в чем бы она не выражалась, в конечном итоге обслуживает интересы личности и ее сообществ». Так, по мнению Т.Н. Нешатаевой, принцип верховенства основных (фундаментальных) прав человека является не только одним из важнейших общеевропейских принципов естественного права (наряду с принципами верховенства права и права на суд), но и главенствующим среди них. Причем принцип верховенства прав человека может использоваться судами как норма общего характера и получить дальнейшее уточняющее развитие в конкретных решениях Европейского Суда. Такая позиция, как соответствующая положениям Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и смыслу целого ряда решений Европейского Суда по правам человека, вполне обоснована.

Вместе с тем в публикациях последнего времени все чаще отмечается, что подобный подход к определению приоритетов правовой политики все-таки не безупречен. Примат безопасности личности перед безопасностью общества и государства, когда интересы личности определяют интересы общества и государства, в современных условиях нередко ставится под сомнение.

В связи с этим возрастает актуальность определения разумного баланса интересов личности и государства, в том числе и по рассматриваемой в статье проблеме ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов. Как объективно подчеркивают известные российские правоведы Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин, «не существует абсолютных прав и свобод, все они могут быть ограничены», а «в условиях чрезвычайных ситуаций осуществление субъективных конституционных прав может быть приостановлено». Именно такая позиция, согласующаяся по своему содержанию с положениями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, является доминирующей в современной юридической литературе, хотя высказываются и иные точки зрения.

В то же время до настоящего времени продолжает оставаться дискуссионным вопрос о ясных и понятных критериях, которые позволяли бы определить конкретные пределы ограничения прав и свобод граждан, что имеет исключительно важное значение при разработке концепции государственного управления в сфере обеспечения особых правовых режимов. Показательно в этом смысле высказывание известного венгерского ученого А. Шайо о том, что подобные ограничения, несмотря на их объективную необходимость, должны быть разумными и соразмерными, а связанная с этим нагрузка не должна являться «чрезмерной».

Следует учитывать, что наряду с упомянутыми терминами «разумность» и «соразмерность», в научной литературе также используются такие понятия, как «умеренное» ограничение прав и свобод личности, «сознательное сужение некоторых прав и свобод» и ограничение прав и свобод в интересах «общего блага» или «общественного благополучия» и др.

В отечественной научной литературе принцип соразмерности ограничений прав граждан называется также (со ссылкой на ряд международных правовых актов) принципом пропорциональности или принципом сбалансированности. Рассматривая его значение, Г. Гаджиев обращает внимание на важность определения точки равновесия между воплощенной в основных правах свободой человека и необходимостью подвергать их ограничению со стороны государства, которая должна фиксироваться в понятии пределов основных прав и свобод. Соразмерность ограничения прав, свобод и цели, во имя которых ограничиваются права, выделяется в качестве принципиальной позиции и в других научных работах. Однако определенность в понимании пропорциональности (соразмерности) принимаемых государством мер в ответ на возникший кризис отсутствует, тем более то, что может быть применимо в условиях одной чрезвычайной ситуации, может являться незаконным в другой.

По мнению Д.И. Дедова, содержание принципа пропорциональности, как универсального инструмента защиты основных прав и свобод, включает три основных требования к сбалансированному ограничению прав человека: а) обоснованность ограничения (наличие прав и интересов, требующих защиты, ясное указание связи целей и средств ограничения); б) важность целей ограничения (значимость защищаемых прав заключается в том, что защищаемые права - это основные права и свободы человека и связанные с ними интересы); в) соответствие степени ограничения прав общественной значимости целей ограничения или значимости защищаемых прав.

Наряду с точкой зрения о необходимости соблюдения принципа пропорциональности (соразмерности) при введении чрезвычайного или военного положения в современной юридической литературе высказываются также вполне понятные и основанные на нормах международного права и положениях Конституции РФ соображения о том, что объем ограничений прав человека в условиях действия чрезвычайных режимов может быть определен только законом. Заслуживает поддержки также позиция В.И. Лафитского, полагающего, что ограничения прав и свобод граждан не должны противоречить требованиям международного права в той части, которая касается неприкосновенности личности.