Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства

Работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников только при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников. Однако иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию, в порядке, не требующем получения визы и имеющих разрешение на работу, можно привлекать и использовать для осуществления трудовой деятельности, без получения разрешения на привлечение и использование иностранных работников, но с обязательным уведомлением о таких привлечениях и использовании территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции и органа исполнительной власти, ведающего вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации. При этом временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта РФ, на территории которого ему выдано разрешение на работу.

3. Ограничение правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства

Для России, продолжающей перестройку своей экономической  системы и заинтересованной в привлечении иностранных инвестиций, создании совместных предприятий с участием иностранных граждан, важное значение приобретают проблемы регулирования трудовых отношений. В связи с этим вопросы найма и увольнения, формы и размера оплаты труда и др. могут решаться иным образом, чем это предусмотрено российским законодательством. Регулирование труда иностранных граждан иным образом допускается в силу межгосударственных соглашений с иностранными государствами о создании совместных хозяйственных организаций и предприятий. Иные условия регулирования трудовых отношений могут устанавливаться и учредительными документами, определяющими деятельность совместных предприятий⁵.

Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении  иностранных граждан в Российской Федерации» (далее - Закон № 115-ФЗ) и принятые в соответствии с ним подзаконные акты существенным образом изменили правовое регулирование ведения иностранцами трудовой деятельности в Российской Федерации.

Основным документом, определяющим статус иностранцев на территории Российской Федерации, является Конституция Российской Федерации, где в части 3 ст.62 говорится о том, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Раскрывая это положение применительно к сфере трудоустройства и повторяя положения ст.34, 37 Конституции Российской Федерации, Закон № 115-ФЗ в п.1 ст.13 указывает, что иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом.

Закон № 115-ФЗ устанавливает  три различных статуса для  иностранцев, находящихся на территории Российской Федерации: временное пребывание, временное проживание и постоянное проживание.

Разрешительный порядок не касается иностранцев, временно или постоянно проживающих на территории Российской Федерации. Иными словами, ограничения по трудоустройству относятся лишь к лицам, временно пребывающим на территории Российской Федерации, которые могут находиться в России в течение срока выданной им визы либо в случае въезда в безвизовом режиме - не дольше девяноста суток. Срок пребывания может быть продлен или сокращен в определенных ситуациях решением компетентного органа. В случае же заключения таким иностранцем трудового договора или же гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) срок его пребывания продлевается на срок действия такого договора, но не более чем на один год с момента въезда на территорию Российской Федерации. Причем для такого продления необходимо соответствующее решение территориального органа внутренних дел и отметка в миграционной карте.

Кроме получения разрешений, работодатель несет также обязанности, связанные с привлечением иностранца в качестве рабочей силы:

• представляет документы, необходимые для регистрации иностранного работника по месту пребывания;
• уведомляет свой налоговый орган о привлечении иностранного работника и о любых изменениях в отношениях с таким работником (заключение нового договора, аннулирование разрешения на работу или на привлечение иностранных работников);
• содействует выезду иностранца из Российской Федерации по окончании действия договора;
• уведомляет органы внутренних дел о расторжении договора с иностранцем;
• сообщает в органы внутренних дел и органы безопасности о самовольном оставлении иностранным работником места работы или места пребывания.

2. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.

Правовое положение  специальных групп иностранных  граждан, таких, как дипломатические  и консульские представители, члены  экипажей иностранных военных кораблей и самолетов, торговых судов и  др., регулируется нормами российского  законодательства с учетом обязательств по международным договорам.

Помимо иностранных  граждан и лиц без гражданства  на территории России могут находиться лица, правовой статус которых обозначается термином «постоянный житель». Появление  этой категории лиц связано с  поисками России правовых форм защиты и покровительства прав и интересов российских граждан, проживающих в странах СНГ.

Для обеспечения прав и свобод иностранных граждан  и лиц без гражданства и  иных категорий лиц, находящихся  на территории России, важное значение имеет соблюдение конституционных положений о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по данному вопросу. Этот вопрос возникает в связи с тем, что отдельные субъекты Федерации стремятся посредством своих нормативных актов определять правовой статус перечисленных выше категорий лиц, проживающих на территориях субъектов Федерации, и нарушают установленный Конституцией баланс полномочий по регулированию прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства.

Согласно данному положению, иностранный гражданин пользуется равными правами и несет одинаковые обязанности в Российской Федерации, т.е. на территории любого субъекта Федерации.

Определение статуса  иностранных граждан нормативными актами субъектов Федерации может  создать серьезные трудности для этой категории лиц, поскольку их правовое положение в разных субъектах может оказаться неодинаковым⁶.

Необходимо рассмотреть  административно-правовой статус такой  категории иностранных граждан  как беженцы.

Правовое регулирование  административно-правового статуса беженцев осуществляет Федеральный закон от 28 июня 1997 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О беженцах». Согласно ст. 1 данного Закона беженец - это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений;

Лицо, заявившее о желании быть признанным беженцем, лично или через  уполномоченного на то представителя  может обратиться с ходатайством в письменной форме в следующие  органы:

• в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации вне государства своей гражданской принадлежности (если лицо еще не прибыло на территорию Российской Федерации);
• в пост иммиграционного контроля федерального органа исполнительной власти по миграционной службе (при его отсутствии в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по пограничной службе в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации);
• в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по пограничной службе или в территориальный орган миграционной службы (при вынужденном незаконном пересечении Государственной границы Российской Федерации);
• в территориальный орган миграционной службы по месту своего пребывания на законном основании на территории Российской Федерации.

Работа с ходатайством является одной из частей процедуры  определения правового статуса  иммигранта, которая включает в себя:

• подачу и принятие ходатайства о признании иммигранта беженцем в Российской Федерации, анкетирование иммигранта и прибывших с ним членов его семьи, достигших 18-летнего возраста (при условии, что каждый из них поддерживает ходатайство иммигранта и не настаивает на подаче личного ходатайства);
• принятие решения о рассмотрении ходатайства о признании иммигранта беженцем в Российской Федерации по существу;
• индивидуальное собеседование с иммигрантом и членами его семьи с оформлением опросного листа;
• проверку достоверности сведений и причин прибытия, сообщенных иммигрантом;
• принятие решения о признании иммигранта беженцем в Российской Федерации;
• выдачу иммигранту удостоверения беженца в Российской Федерации⁷.

При этом рассмотрение ходатайства  иммигранта, равно как и процедура  признания его беженцем в Российской Федерации, может быть прекращено на любом этапе, если в ходе рассмотрения вопроса обоснованно установлено, что он сообщил о себе ложные сведения.

После предварительного рассмотрения ходатайства по его результатам  принимается решение о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в его рассмотрении. Порядок оформления, выдачи и обмена этого свидетельства определен постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 1998 г. № 523 «О свидетельстве о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу».

Решение о выдаче свидетельства  о рассмотрении ходатайства по существу в Российской Федерации принимается  ФМС России и ее территориальным  органом на основании соответствия сведений, сообщенных иммигрантом, положениям пункта 1 статьи 1 Федерального закона «О беженцах» в срок, не превышающий пяти дней со дня его подачи.

В случае, когда причины подачи ходатайства о признании иммигранта беженцем в Российской Федерации  являются обоснованными (или явно необоснованными) и не требуется дополнительное разбирательство, решение о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу по возможности принимается в день его подачи.

Выдача соответствующего свидетельства производится ФМС России или ее территориальным органом и является актом правового характера, устанавливающим законность временного пребывания данного лица на территории Российской Федерации.

Документы, удостоверяющие личность иммигранта и членов его семьи, сдаются им в ФМС России или в ее территориальный орган, выдавший вышеназванное свидетельство. Свидетельство, выданное иммигранту, заменяет на срок его действия документ, удостоверяющий личность иммигранта.

Основной особенностью административно - правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства является специальная мера наказания, которой могут быть подвергнуты только иностранные граждане (лица без гражданства) – административное выдворение.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу РФ за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации⁸.

Это наказание применяется  только к иностранным гражданам  и лицам без гражданства. Граждане РФ не могу быть лишены гражданства РФ, выданы другому государству, выдворены за пределы России. В соответствии с частью 3 статьи 62 Конституции РФ «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации».

Подобное наказание  предусмотрено КоАП РФ за нарушение  режима Государственной границы  РФ (часть 2 статьи 18.1.); нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ (часть 2 статьи 18.4.); нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации (статья 18.8.); нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы (часть 2 статьи 18.10.); нарушение иммиграционных правил (статья 18.11.). Во всех статьях КоАП РФ, содержащих такое наказание, как административное выдворение за пределы Российской Федерации, оно закрепляется в качестве возможного дополнительного наказания наряду с основным наказанием – административным штрафом.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации  назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию – компетентными должностными лицами органов исполнительной власти. Такими должностными лицами являются наделенные необходимыми полномочиями сотрудники пограничных органов.