Административно-территориальное деление России в XVIII – XX вв

Содержание.

Введение......................................................................................................... 3

Административно-территориальное деление России в XVIII – XX вв. .. 4

Создание и территориальная организация федеральных округов ........... 7

Объединение регионов: проекты и их реализация .................................... 9

Реформирование административно-территориальной организации

местного самоуправления ........................................................................... 14

Заключение ................................................................................................... 17

Список использованной литературы ......................................................... 18

Введение.

Административно-территориальным делением называется разделение территории государства на административно управляемые части (административно-территориальные единицы). К основным процессам изменения административно-территориального деления относят: увеличение или уменьшение числа административных единиц, их укрупнение и разукрупнение, присоединение или отсечение от них участков территорий.

Особенности административно-территориального деления государства обуславливаются физико-географическими характеристиками пространства, культурно-историческими предпосылками, принятыми политическими моделями и экономическими факторами. Задачами территориально-государственного строительства являются определение количества управленческих уровней, обеспечение территориального единства и территориальной динамики развития государства.

Политика построения жёсткой вертикали власти и развития местного самоуправления потребовала проведения в России ряда административно-территориальных реформ. К ним относятся: создание федеральных округов, инициация общественностью и властными структурами процессов объединения регионов, разработка проектов такого объединения, переход от трёх существовавших в начале века моделей территориального деления к единой двухуровневой структуре территориальной организации местного самоуправления.

Разработка и проведение этих реформ требуют тщательного анализа возможных последствий. Этим объясняется актуальность данной работы. В ней исследуются как эволюция административно-территориального деления России на протяжении последних 300 лет, так и процесс проведения каждой реформы в отдельности. Целью данной работы является выявление проблем и представление перспектив изменения административно-территориального делениястраны.

Административно-территориальное деление России в XVIII – XX вв.

Эволюция административно-территориального деления России насчитывает 13 этапов – от Первой Петровской реформы до наших дней. До Петра I территория России делилась на 166 уездов. 18 декабря 1708 года она была разделена на 8 губерний, состоявших из городов, разрядов и приказов. В 1710 – 13 годах они были разделены на доли (административно-фискальные единицы).

Введение подушной подати обусловило Вторую Петровскую реформу (29 мая 1719 года). К тому времени губерний насчитывалось 11. Доли упразднили, губернии (кроме двух) разделили на 47 провинций, а их – на дистрикты.

В 1727 году дистрикты ликвидировали, поделив губернии на провинции и уезды (восстановили 166 уездов). Из Киевской губернии выделили Белгородскую, из значительно уменьшившейся Санкт-Петербургской – Новгородскую. После реформы стало 14 губерний и около 250 уездов.

В 1745 году губерний насчитывалось 16. Прибалтийские делились на дистрикты. В 1764 – 66 годах были созданы 4 новые губернии. К 1775 году в стране было 23 губернии, 65 провинций и 276 уездов. Тем не менее, они оставались обширными, значительно разнились по численности своего населения и были неудобными для управления и сбора налогов.

Разукрупнение губерний было проведено в ходе Екатерининской реформы 1775 – 85 годов. 7 ноября 1775 года Екатериной II был подписан закон «Учреждения для управления губерний», по которому размеры губерний уменьшались, их количество увеличивалось вдвое, ликвидировались провинции (в ряде губерний вместо них были выделены области), изменилась нарезка уездов. Средняя численность населения губернии была установлена в 300 – 400 тысяч человек, уезда – 20 – 30 тысяч. Большинство губерний стало называться наместничествами. После завершения реформы в 1785 году в стране насчитывалось 40 наместничеств и губерний и 2 области на правах губернии, поделённых на 483 уезда. Размер и границы большинства наместничеств были близки к современным и практически не менялись до 1920-х годов. В 1793 – 96 годах на присоединённых землях образовалось 8 новых наместничеств и их общее число достигло 50 наместничеств и губерний и 1 области.

Павловской контрреформой 12 декабря 1796 года  были упразднены 13 губерний, введено новое деление на уезды, число уездов сокращено. Наместничества были вновь переименованы в губернии. К концу царствования Павла I число губерний уменьшилось с 51 до 42.

Реформы Александра I восстановили прежнее деление страны. В январе 1822 года по реформе М. М. Сперанского территория Сибири была разделена на 2 генерал-губернаторства – Западно-Сибирское с центром в Омске и Восточно-Сибирское с центром в Иркутске. В 1825 году в России было 49 губерний: 32 русские, 4 сибирские и 13 особых – 3 прибалтийские, 8 в Белоруссии и на западе Украины, 2 малороссийских, а также 6 областей (Бессарабская, Кавказская, Войска Донского, Грузия с Закавказьем (Белостокская и Имеретинская), Омская и Якутская).

В 1847 году в России насчитывалось 55 губерний и 3 области. В 1856 году из приморских частей Восточно-Сибирского генерал-губернаторства была образована Приморская область. В 1860 году Черноморское войско было переименовано в Кубанское, а его земли – в Кубанскую область. В 1861 году уезды губерний были разделены на волости. В 1865 – 66 годах в 29 губерниях был введён институт местного самоуправления (земства). Ещё в 5 губерниях его ввели в 1867 – 70 годах.

Таким образом, в XIX веке административно-территориальное деление России было сравнительно устойчивым. Империю составляли губернии, генерал-губернаторства и области. Всего их число составляло 81 единицу. Большинство областей (обычно пограничных) входили в состав генерал-губернаторств: Иркутского, Приамурского, Степного, Туркестанского. Пять областей было в Кавказском наместничестве (существовало с 1844 года по 1881 год, восстановлено в 1905 году). На правах губерний существовали области Войска Донского, Уральская и Тургайская. Второе звено составляли уезды, округа (обычно, но не обязательно в областях), южные отделы, два края Енисейской губернии, особые полуавтономные единицы (Внутренняя Букеевская орда («Калмыцкая степь») в Астраханской губернии или «территории кочующих народов» в Ставропольской). Нижним звеном служили волости, станицы, гмины, улусы. Столичные и крупные портовые города управлялись отдельно от губерний.

В ходе гражданской войны в 1918 – 20 годах на окраинах и в срединных районах с нерусским населением (на Урале и Волге) возникли автономии, независимые республики. Измельчение старых губерний и образование автономных республик с преобладающим нерусским населением продолжилось в 1921 – 23 годах.

Первая советская реформа (административно-экономическая регионализация) прошла в 1923 – 29 годах. Она была направлена на создание больших, экономически самодостаточных и даже самоуправляемых (Совнархозами) русских областей и этнически неоднородных краёв, соответствующих госплановским экономическим районам. В России осталось 40 административно-территориальных единиц (6 областей, 7 краёв, соответствовавших районам Госплана и национально-территориальные единицы (АССР, автономные области, национальные округа), входящие в их состав (кроме 10 АССР)) против 82 в 1923 году. Вместо 766 уездов появились 176 округов, вместо волостей – районы. Низшим звеном стали сельсоветы.

Противоречие между идеями регионализации хозяйства и его индустриализацией через отраслевые ведомства, плохая управляемость огромных краёв и областей быстро привели их к разукрупнению. Вновь образованные в 1932 – 38 годах области напоминали губернии – размерами, функциями (политическими, административно- и хозяйственно-надзорными), порой очертаниями.

Разукрупнение продолжилось в 1943 – 54 годах. Были ликвидирован ряд автономий депортированных народов, в 1952 – 53 годах созданы области внутри Башкирской и Татарской АССР, в январе 1954 года – 5 областей в центральной России. После смерти Сталина области в АССР упразднили, в 1957 году ликвидировали Великолукскую и три из пяти вновь образованных областей, восстановили все автономии (кроме АССР немцев Поволжья).

В 1957 году были созданы совнархозы, укрупнённые в 1962 году до 24 (50 в СССР) и ликвидированные в 1965 году. Они детализировали госплановские районы и состояли из одной или нескольких административно-территориальных единиц, не меняя и не отменяя их. В совнархозах были созданы межрегиональные книжные издательства (Верхне-Волжское, Приокское). Данноеделение использовалось в плановых документах, науке, статистике, для прогнозов погоды в СМИ. По Конституции 1977 года национальные округа переименовали в автономные.

В 1990 – 91 годах ряду областей вернули старые названия, почти все АССР стали ССР, многие автономные округа – АССР или даже ССР. Вскоре округа вернулись в состав краёв и областей (кроме Чукотского АО, покинувшего Магаданскую область). В 1990 – 94 годах из названий исчезли слова «советский», «социалистический», «автономный» (сохранившийся у округов), появились национальные названия – Татария стала Татарстаном, Марийская ССР – Республикой Марий Эл, Горно-Алтайская – Республикой Алтай, Якутия – Республикой Саха (Якутия), Чувашия – Чувашией – Чаваш Республикой. В июне 1992 года разделились Чеченская и Ингушская республики, хотя граница между ними ещё не закреплена. Татарстан и Чечня объявили себя суверенными государствами.

Создание и территориальная организация федеральных округов.

В 90-е годы произошёл процесс беспредельной суверенизации регионов, была сформирована политическая и экономическая база феодализации общественных отношений. Во многих регионах страны сложился режим личной власти их руководителей. Полномочные представители Президента на местах превратились в чисто номинальные фигуры. Территориальные органы федеральной власти оказались в зависимости от региональных лидеров. Из 172 прямых поручений главы государства в 1999—2000 годах было выполнено в установленные сроки лишь 59. В сложившейся системе территориальной организации управления был превышен «порог управляемости». Чрезмерное количество управляемых элементов не позволяло эффективно контролировать исполнение решений.

Одновременно шёл процесс горизонтальной интеграции регионов. Ими были сформированы восемь межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. В 97 – 98 годах с восьмью губернаторами – руководителями ассоциаций проводились специальные правительственные совещания. При Е. Примакове они были введены в Президиум Правительства.

Упорядочиванием межрегионального взаимодействия и повышением эффективности деятельности территориальных органов федеральной власти и контроля за ней и объясняется создание семи федеральных округов. Они были введены Указом Президента России от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Центром Северо-Западного округа стал Санкт-Петербург, Центрального – Москва, Приволжского – Нижний Новгород, Северо-Кавказского (впоследствии Южного) – Ростов-на-Дону, Уральского – Екатеринбург, Сибирского - Новосибирск, Дальневосточного – Хабаровск.

Российские федеральные округа представляют собой образования, не имеющие аналогов в мире. За рубежом, как правило, федеральный округ один и представляет собой столицу с прилегающими окрестностями, являясь составной частью государства с особым статусом. Остаётся спорным вопрос о статусе федеральных округов как административно-территориальных единиц. С одной стороны, в них отсутствует собственное законодательство и органы власти, с другой, их руководители входят в Совет безопасности при Президенте и регулярно встречаются с главой государства. Таким образом, вопрос о введении Указом Президента нового административно-территориального деления России (на федеральные округа) и, соответственно, его неконституционности достаточно сложен.