Дисциплинарная ответственность госслужащих в РФ

Статья 292. Служебный подлог

Статья 292.1. Незаконная выдача паспорта гражданина Российской Федерации, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации

Статья 293. Халатность.

К гражданско-правовой ответственности гражданские служащие могут быть привлечены за вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа. В этом случае вред подлежит возмещению в полном объеме за счет соответственно казны РФ или казны субъекта РФ, а выплаченная сумма может быть взыскана с виновного гражданского служащего в «порядке регресса».

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих: понятие и порядок применения

 

 

2.1. Понятие и сущность дисциплинарной ответственности гражданских служащих как мера обеспечения законности

 

Значение укрепления дисциплины на государственной службе трудно переоценить. Значительную роль в этом играет институт дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих.

Рассматривая вопрос дисциплинарной ответственности государственных служащих, необходимо отметить, что Закон о гражданской службе вообще не содержит не только определения понятия дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих, но и даже какого-либо нормативного упоминания. Закон о государственной гражданской службе использует понятие дисциплинарного взыскания, чем, по существу, признает лишь значимость негативной ответственности и относит все рассуждения о позитивной ответственности в область науки. Согласно статье 57 данного закона за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить дисциплинарные взыскания.

Более того закон о гражданской службе подменяет общепринятое понятие «освобождение от ответственности», закрепив понятие «освобождение от дисциплинарного взыскания». С полным отсутствием законодательной ссылки на дисциплинарную ответственность согласиться нельзя. А тем более с сужением ответственности до «возможности применения взыскания». Представляется, что тем самым процесс привлечения к ответственности по существу сводится к процессу «применения наказания» и «наложению взыскания».

Дисциплинарная ответственность, безусловно, содержит в себе возможность принуждения и наказания как одного из проявлений этого принуждения, но не ограничивается им. Действительно, особенность дисциплинарной ответственности проявляется в том, что если гражданский служащий признается виновным в совершении дисциплинарного проступка, то возможность освобождения от наказания практически исключается. Но в этом случае мы должны были бы провозгласить принцип неотвратимости наказания, что противоречит нашему законодательству и отраслевой специфике принципа неотвратимости и индивидуализации ответственности.

Исходя из этого, представляется, что понятие дисциплинарной ответственности должно быть закреплено в законе о гражданской службе. А соответствующие статьи, где подменяется понятие ответственности на понятие «наложение дисциплинарного взыскания» должны быть откорректированы.

Одной из важнейших особенностей данного вида юридической ответственности, отмечается в литературе, является ее междисциплинарный характер, который во многом предопределяет сложности изучения этого правового явления. Вопросы дисциплинарной ответственности наиболее полно урегулированы в Трудовом кодексе Российской Федерации, традиционно они разрабатывались также представителями науки трудового права.

Оценивая содержание государственной службы, статьи 57 - 59  
Закона о государственной гражданской службе дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих характеризуется следующим:

• имеет собственное основание - дисциплинарный  должностной проступок («...за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей...»). Указание на должностной проступок сделано не случайно. Эта ответственность может возникнуть как за поведение гражданского служащего во время исполнения своих обязанностей, так и вне его;
• имеет особый субъект ответственности - государственный гражданский служащий;
• имеет свой субъект, уполномоченный применить дисциплинарное взыскание - связан с государственным гражданским служащим в порядке подчинения (как сказано в законе - представитель нанимателя). «Дисциплинарная ответственность наступает в порядке подчиненности и выступает как важное средство обеспечения режима законности и дисциплины в государственном аппарате»10;
• для ее применения установлен свой порядок наложения мер дисциплинарного взыскания (установлен статьей 58 Закона о гражданской службе);
• характеризуется особыми санкциями (предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности гражданской службы), которые в большей степени носят моральный характер, оказывая воздействие на сознание государственного гражданского служащего - речь идет обо всех наказаниях, за исключением, пожалуй, увольнения;
• имеет свой порядок обжалования;
• в отличие от трудовой ответственности, должна иметь публично-

правовую природу.

Учитывая все вышеизложенное, дисциплинарной ответственностью государственного гражданского служащего является ответственность государственного гражданского служащего перед конкретным гражданином, обществом и государством за совершение проступка на государственной гражданской службе, так и вне ее, по результатам рассмотрения которого в определенном законом порядке представителем нанимателя государственного служащего налагаются особые санкции в результате государственного принуждения.

Исходя из характера правового воздействия, в качестве функций дисциплинарной ответственности гражданских служащих можно считать карательную, штрафную, компенсационную, превентивную и воспитательную функции.

 

2.2. Виды дисциплинарных взысканий, применяемых к гражданским служащим

 

Трудовое законодательство, как известно, закрепляет только три вида дисциплинарных взысканий в качестве меры общей дисциплинарной ответственности: замечание, выговор и увольнение. Более того, как нам представляется, если исходить из фактических последствий указанных дисциплинарных взысканий, то можно констатировать отсутствие какого-либо внятного различия между выговором и замечанием.

В юридической литературе высказывается мнение, что выговор является «более строгим» видом дисциплинарного взыскания, чем замечание. Так, например, Ю.К. Терехова полагает, что самым «лояльным» дисциплинарным взысканием является замечание, которое «сводится к устному порицанию провинившегося работника»11. По ее мнению, выговор является более строгой мерой по сравнению с замечанием и оформляется соответствующим приказом работодателя. С этим никак нельзя согласиться, поскольку общие правила наложения дисциплинарного взыскания (издание приказа, ознакомление с приказом и т.п.) установлены в отношении всех видов дисциплинарных взысканий и не предусматривают каких-либо изъятий в отношении замечания.

Здесь скорее можно согласиться с мнением И.В. Погодиной, что «выговор представляет собой выраженную со стороны работодателя официальную отрицательную оценку поведения работника, сообщаемую работнику в более категоричной и жесткой форме по сравнению с замечанием»12. Различие здесь носит «психологический» характер. По своей же сущности все дисциплинарные взыскания, установленные трудовым законодательством, подразделяются на увольнение как меру «правовосстановительного» характера и иные виды, которые выполняют предупредительную функцию13. Нужно сказать, что ранее в КЗоТ РСФСР различие между дисциплинарными взысканиями, не связанными с увольнением, все же существовало, поскольку увольнение за неоднократное нарушение трудовых обязанностей предполагало последовательное применение всей «лестницы» взысканий: замечание, выговор, строгий выговор. В связи с либерализацией экономики и признанием работодателя самостоятельным, независимым агентом экономических отношений законодатель упростил эту процедуру. Однако, как представляется, данные правила не должны автоматически распространяться на дисциплинарную ответственность государственных служащих.

Закон о государственной гражданской службе расширяет перечень дисциплинарных взысканий, которые могут применяться в отношении гражданского служащего14.

За совершение дисциплинарного проступка к гражданскому служащему могут быть применены пять видов дисциплинарных санкций:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном  должностном соответствии;

4) освобождение от замещаемой  должности гражданской службы;

5) увольнение с гражданской  службы по следующим основаниям:

неоднократного неисполнения гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание (п. 2 ч. 1 ст. 37 Закона о государственной службе);

однократного грубого нарушения гражданским служащим должностных обязанностей (п. 3 ч. 1 ст. 37 Закона о государственной службе):

а) прогула (отсутствия на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня);

б) появления на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения;

в) разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей;

г) совершения по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества, установленных вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях;

принятия гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа (п. 5 ч. 1 ст. 37 Закона о государственной службе);

однократного грубого нарушения гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», своих должностных обязанностей, повлекшего за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства РФ (п. 6 ч. 1 ст. 37 Закона о государственной службе).

Указанный перечень дисциплинарных взысканий является исчерпывающим. Это означает, что федеральные государственные органы и государственные органы субъектов РФ не вправе устанавливать иные виды взысканий для гражданских служащих. Однако в некоторых нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти подобные нарушения содержатся. Так, в п. 7.4.5 приказа Минрегиона России от 26 мая 2006 г. № 59 «Об утверждении служебного распорядка Министерства регионального развития Российской Федерации»15 указан такой вид взыскания, как увольнение с гражданской службы, при этом основания увольнения не установлены, что прямо противоречит п. 5 ч. 1 ст. 57 Закона. Аналогичная норма закреплена в п. 27.5 приказа Росавтодора от 15 мая 2006 г. № 20 «Об утверждении служебного распорядка Федерального дорожного агентства»16.

Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» предусмотрено новое основание увольнения госслужащих - в связи с утратой доверия. Такое наказание может последовать за непринятие мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов; непредставление сведений о доходах либо подачу ложных или неполных данных; неуведомление о склонении к коррупции.

Таким образом, в условиях современной действительности качество государственной службы может быть поддержано только путем постоянного контроля деятельности государственных служащих и применения мер государственного принуждения, важную роль среди которых играет дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих.

Ответственность государственных служащих выступает необходимым условием совершенствования деятельности управляющей системы. В этом проявляется сущность и значение ответственности.

 

2.3. Порядок применения дисциплинарной ответственности к государственным гражданским служащим

 

В теории административного права существует различное понимание таких понятий как процесс, производство, процедура, а общепринятые определения этих понятий отсутствуют.

По мнению А.Ф. Ноздрачева, установление факта выявления дисциплинарного проступка означает начало процедурной деятельности,

именуемой в науке административного» права дисциплинарным производством, административным процессом.17 A.A. Гришковец, напротив, использует понятие дисциплинарной процедуры.

В гражданском и уголовном праве под производством понимаются как стадии рассмотрения дел, так и порядок рассмотрения их отдельных категорий (например, исковое производство, производство по рассмотрению и разрешению вопросов, связанных с исполнением приговора и пр.).

Общим в позициях большинства ученых является признание «производства» частью административного процесса.

В правовой научной литературе отмечается, что для дисциплинарного производства характерны определенные стадии, «то есть совокупность последовательно сменяющих друг друга действий и оформления фиксирующих их процессуальных документов».

Следует отметить, что поскольку законодательного закрепления соответствующих стадий нет, в теории административного права разные авторы выделяют разное количество стадий. Так, например, у А.Ф. Ноздрачева, дисциплинарное производство состоит из 17 пунктов.  Представляется, в дисциплинарном производстве как особом юрисдикционном виде процесса можно выделить: