Контрольная работа по "Административное право"

Вопрос 1. В чем состоит понятие  административного права, его предмет  и метод? 
В настоящее время коренным образом меняется подход к целям и задачам административного права. И отправным пунктом в данном преобразовании являются положения ст.2 Конституции РФ: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства". На первое место среди задач исполнительной власти выходят выражение, соблюдение и защита прав и свобод человека. Можно говорить об определенном дуализме целевых установок административного права: с одной стороны, эффективность деятельности исполнительной власти, с другой, - реализация, защита прав и свобод.  
 
         Основные цели административного права можно определить так: 
 
1)            создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти как важного инструмента обеспечения безопасности граждан, общества, государственного аппарата, страны; 
 
2)            обеспечение демократической организации исполнительной власти (государственной администрации); 
 
3)            создание условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод, осуществление которых связано с функционированием исполнительной власти; 
 
4)            обеспечение защиты граждан и общества от административного произвола, от злоупотреблений, небрежности, некомпетентности, своеволия субъектов исполнительной власти. 
 
         Предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти. В законодательстве и юридической литературе как очень близкие по смыслу используются следующие понятия: исполнительная власть, государственное управление, государственная администрация, административная власть. Все эти названия связаны с понятием, которое включает в себя три главных признака: управленческий (исполнительный, административный) аппарат (совокупность служащих, органов), выполняемую им деятельность (управленческую, исполнительную, административную) и используемую им при этом управленческую (исполнительно-распорядительную, административную) власть.  
 
Административно-правовые отношения являются разновидностью правоотношений вообще, а потому обладают всеми свойственными им общими признаками В то же время они имеют свои особенности[1]: 
 
         - обязанности и права сторон данных отношений асимметричны, они связаны с деятельностью исполнительных органов государства и других субъектов исполнительной власти; 
 
         - одной из сторон в этих отношениях всегда выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями); 
 
         - данные отношения часто возникают по инициативе одной из сторон; 
 
         - в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством; 
 
         - разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке. 
 
          Административно-правовые отношения напрямую связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий исполнительной власти в процессе государственно-управленческой деятельности. Эта их особенность накладывает определенный отпечаток на поведение любых участников такого рода правовых отношений; их обязанности и права непременно связаны с практической реализацией исполнительной власти в центре и на местах. Интересы другого рода, небезразличные для государства и общества, обеспечиваются, если у них имеется четко выраженная специфика, в рамках иных правоотношений. Поэтому, определяющая черта административно-правовых отношений состоит в том, что они складываются преимущественно в особой сфере государственной и общественной жизни - в сфере государственного управления.  
 
Классифицируя административно-правовые отношения, необходимо  помнить,  что при всём  различии  регулируемых  правом  общественных  отношений правовые отношения имеют одинаковые  черты.  Все  правовые   отношения   в   конечном   счёте   определяются  экономическим   базисом   данного   общества,    политикой  государства.    
 
      По    определённости    пассивных    субъектов     все  правоотношения  делятся  на  абсолютные,  относительные и общерегулятивные .  Абсолютные правоотношения характеризуются  определённостью  активного  субъекта  и  неопределённым   кругом   лиц   на  пассивной   стороне   правоотношения.   В    относительных  правоотношениях  определёнными  должны  быть  субъекты  на  обеих сторонах, активной и пассивной. Поскольку право в абсолютных правоотношениях обязывает  неопределённый круг лиц, то абсолютные  права  могут  быть  только предусмотренные законом, следовательно,  существует  исчерпывающий  их   перечень.   Относительные   же   права  связывают  определённых  лиц,  которые   сами   могут   их  устанавливать  по  обоюдному  согласию,  лишь  бы  оно  не  противоречило   закону,   поэтому   законодательство    не  устанавливает исчерпывающего перечня этих прав. Участники    относительных    правоотношений    вправе  установить их содержание и регулирование.  
 
         Общерегулятивные, или просто общие, правоотношения в отличие от конкретных выражают юридические связи более высокого уровня между государством и гражданами, а также последних между собой по поводу гарантирования и осуществления основных прав и свобод личности и обязанностей. Они возникают главным образом на основе норм Конституции, других основополагающих актов и являются базовыми, исходными для отраслевых правоотношений. 
 
         Различают простые правоотношения (между двумя субъектами) и сложные (между несколькими или даже неограниченным числом); кратковременные и долговременные. 
 
         По составу участников административные правоотношения подразделяются на внутриаппаратные и внеаппаратные В первом случае обязательный субъект (носитель административной власти. Звено аппарата) вступает в отношения с другими звеньями аппарата (органами, служащими и др.). Во втором случае обязательный субъект взаимодействует с гражданами. Негосударственными организациями, государственными предприятиями, учреждениями[2].  
 
         Большая часть административных правоотношений – властеотношения (вертикальные), но в некоторых из них власть не участвует (горизонтальные). Участниками горизонтальных отношений являются субъекты, ни один из которых не имеет властных полномочий.  
 
Разновидностями таких отношений,  а их становится все больше, могут служить действия нескольких органов по подготовке и изданию совместного решения, соглашения (административные договоры) между ними по организационным вопросам. Так, в п.6 ст.15 Закона о приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации сказано, что фонды имущества заключают ежегодно с соответствующими комитетами по управлению им «соглашения, определяющие порядок передачи приватизируемых предприятий…» Несколько видов административных договоров закрепляет российский Закон об образовании. Пункт 3 ст. 44 гласит: «Государственные и местные (муниципальные) органы управления образованием обязаны оказывать на договорных началах посреднические услуги подведомственным образовательным учреждениям…» 
 
Стоит отметить также, что административные правоотношения характеризуются определенным субъектом. Всегда одной из сторон является официальный или полномочный субъект исполнительной власти (в широком смысле государственного управления).  
 
         Важной особенностью административного права является то, что оно наделяет правосубъектностью большой круг участников общественных отношений. Эта особенность обусловлена разнообразием управленческих связей, а также политикой государства, направленной на легализацию, предоставление права участия в общественных отношениях разнообразным объединениям индивидов. Система субъектов административного права сложнее системы субъектов любой другой правовой отрасли[3]. 
 
         В самом общем виде можно сказать, что административное право – это управленческое право. Оно регулирует отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования государственной администрации, обслуживает сферу государственного управления. Административно-правовое регулирование производится путем: а) упорядочения, закрепления, совершенствования существующих общественных отношений; б) конструирования новых общественных отношений, соответствующих требованиям объективных законов развития общества, положениям Конституции РФ; в) охраны урегулированных нормами административного и других отраслей права общественных отношений; г) вытеснения из сферы деятельности исполнительной власти общественных отношений, не соответствующих интересам граждан, общества, государства.  
 
         Административное право как отрасль современного права появилось тогда, когда в правовой системе достаточное место заняли нормы, закрепляющие права личности, гарантии от административного произвола. Реализация в законодательстве идей естественных и неотъемлемых прав гражданина, разделения властей,  
 
контроля за государственной администрацией – необходимое условие превращения полицейского права в административное.  
 
         Административное право принадлежит к числу публичных отраслей, поэтому общеотраслевой режим административного права носит публично-правовой характер. Это означает прежде всего опосредование публичных, общественных интересов. В качестве обязательного субъекта общественных отношений, регулируемых административным правом, выступает государство в лице своих институтов, призванное в первую очередь, как считалось ранее. К сожалению, именно деятельность государства по осуществлению публичных интересов, ведению общих дел была абсолютизирована, коллективное преобладало над индивидуальным. 
 
         Административное право – самостоятельная отрасль правовой системы. Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по предмету и методу правового регулирования.  
 
         Административное право регулирует сферу управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов, общественных организаций и должностных лиц (правительства,  
 
министерств, ведомств, президентских структур, предприятий, учреждений, местных администраций). Для осуществления своих оперативных функций все субъекты указанной деятельности наделяются необходимыми полномочиями, компетенцией. Объектами управления выступают экономика, наука, культура, образование, здравоохранение, оборона, правопорядок, охрана прав граждан и т.д. Основной метод - власть и подчинение, императивные приказы, указания, иерархия, субординация по службе, ответственность за порученный участок. 
 
         Управление существует во всех сферах общественной жизни, эта деятельность велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях управленческая деятельность настолько специфична, настолько тесно связана с особым видом управляемой деятельности, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Так, управленческую деятельность администрации предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое право, дознание и предварительное расследование – уголовно-процессуальное право, управленческие отношения, связанные с финансовыми, - финансовое право. Поэтому необходимо в определение предмета административного права внести следующее уточнение: оно регулирует все управленческие отношения, за исключением тех, которые регламентированы другими отраслями права РФ.  
 
         Таким образом, административное право - одна из самых сложных отраслей правовой системы России, что предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений.  
 
         Административное право - очень важная отрасль права, так как роль государственной администрации в России очень велика. От его состояния в немалой степени зависит построение аппарата исполнительной власти, эффективность и законность его функционирования, возможность реализации гражданами своих прав. 
 
         Административное, государственное, гражданское и ряд других отраслей права являются фундаментальными, профилирующими частями правовой системы, все вместе они образуют ее ядро. В административном праве содержится исходная правовая материя, в той или иной степени используемая в ряде других отраслей. Вокруг него группируются финансовое, земельное, экологическое право, т.е. оно стоит во главе целой семьи отраслей, многие нормы которых тоже закрепляют управленческие отношения и в которых широко используется административно-правовой метод регулирования. 
Вопрос 2. Охарактеризуйте систему административного права. 
         Под системой понимают определенный порядок в расположении отдельных частей какого-нибудь явления. Понятие системы применяется там, где речь идет о совокупности элементов, образующих нечто целое, о раскрытии единого во множестве. Система административного права есть такое распределение нормативного материала и построение его, которое позволяет наглядно увидеть различные блоки (части) данной отрасли в их единстве. Говоря по-другому, система административного права - это научно организованная совокупность правовых норм, распределенных по группам - правовым институтам, сведенным в подотрасли, которые образуют отрасль - целостное нормативное образование. 
 
         Дать наглядный обзор административного права, позволяющий легко ориентироваться в нем при его изучении, научной разработке, при его применении - важнейшая теоретическая и практическая задача. Проблема  системы административного права также тесно связана с кодификацией административного законодательства, которая должна осуществляться на основе правильного распределения нормативного материала. Недаром известный русский правовед Г.Ф.Шершеневич отмечал, что "теоретические, педагогические и практические причины приводят к необходимости расчленить действующее право по отделам"[4]. 
 
         Однако состояние исследования вопроса о системе  административного права в царской, советской и современной юридической литературе трудно признать удовлетворительным. Проведенные в 1938-1941 и 1956-1959 гг. дискуссии о предмете и системе права свелись в основном к дискуссии о предмете отдельных отраслей права. О системе же права говорилось вскользь. 
 
         Как отмечает К.С.Бельский, существует ряд недочетов в позициях авторов, писавших о системе административного права. 
 
         Во-первых, в отдельных научных исследованиях (в частности, в монографии известного ученого-административиста царской России Э.Н.Берендтса по названием "Опыт системы административного права", Ярославль, 1898) смешивался вопрос о системе отрасли права с вопросом о системе науки административного права. Во-вторых, в советский науке административного права имело место мнение, согласно которому речь может идти о едином критерии построения административного права и, стало быть, о единой системе отрасли. Между тем при построении системы отрасли права можно использовать различные классификационные критерии, опирающиеся на объективные правовые реальности. В-третьих, одностороннее представление о предмете административного права как о круге исключительно государственно-управленческих отношений затрудняло поиски оптимальной системы, которая выражала бы самым точным образом структурные качества отрасли и давала бы ее наиболее полную картину[5]. 
 
          В теории права С.С.Алексеев справедливо отмечает, что исследование системы отрасли права необходимо начинать с предварительного решения вопроса о ее структурных элементах и критериях построения системы[6]. Под структурой системы понимается единство элементного состава системы и взаимодействие составляющих ее элементов. Структура - это способ связи элементов в системе, обеспечивающих ее направленное функционирование и устойчивость. При анализе системы отрасли права следует выделять структурные элементы двух и даже трех уровней: а) административного права как отрасли в целом, которая расчленяется на самостоятельные подсистемы или подотрасли; б) каждой подотрасли, в свою очередь расчленяемой на структурные элементы - правовые институты; в) отдельного правового института, складывающегося из правовых предписаний - норм. Структурные элементы оказывают непосредственное воздействие на построение системы административного права, на ее общий вид и панораму.  
 
         Понимая под системой административного права распределение юридических норм по правовым институтам и подотраслям, а затем их построение в единое  нормативное образование, необходимо сказать, что такого рода дифференциации и построения возможны на основе различных классификационных критериев. А так как таких критериев может быть несколько, то правильнее говорить не о системе, а о системах административного права. Наличие ряда систем характеризует и другие отрасли права. Например, наука гражданского права знает две системы расположения гражданско-правовых норм: институционную и пандектную. 
 
         Система российского административного права делится на общую и особенную части. Общая включает в себя нормы, охватывающие управление в целом, а особенная часть состоит из норм, действующих в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти (образование, охрана общественного порядка и др.) 
 
         Каждая из частей включает в себя несколько административно-правовых институтов. В общую часть входят пять групп институтов (подотраслей): 
 
         1) Регулирующих административно-правовые статусы граждан (индивидуальных субъектов права); 
 
         2) регулирующих основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления); 
 
         3) регулирующих административно-правовой статус негосударственных организаций; 
 
         4) обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти; 
 
         5) регулирующих принуждение по административному праву. 
 
         В особенной части административного права четыре подотрасли, объединяющие нормы: 
 
         1) регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность; 
 
         2) регулирующие организационно-хозяйственную деятельность государственной  администрации; 
 
         3) регулирующие ее социально-культурную деятельность; 
 
         4) регулирующие деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экономических и иных связей с другими странами (внешних связей). 
 
         Таким образом, в российской науке административного права объединяет общую (институциональную) и особенную (отраслевую) части в одно целое.  
 
         С логической и технической точек зрения такое построение представляет возможность изучить данную отрасль с двух сторон: в плане основных институций административного права (субъекты, объекты. формы деятельности) и в отраслевом аспекте. 
 
         Но, по мнению Бельского К.С.,  такое построение имеет два существенных недочета: 1) показывает административное право  односторонне, исключительно под углом зрения государственного управления; 2) с дидактической точки зрения обрекает отраслевую (особенную) часть на менее серьезное к ней отношение со стороны студентов и преподавателей[7]. 
 
         Однако к этой конструкции настолько привыкли, что всякая ее критика (например, Ц.А.Ямпольской[8] ) воспринималась чуть ли не как потрясение основ административного права. 
Вопрос 3. В чем сущность понятий государственной службы, государственной должности? 
Под "службой" в русском языке понимается польза, угода, деятельность, жизнь для других, полезное дело[9]. 
 
В определении понятия государственной службы в качестве ведущего признака выделяется профессиональная деятельность. Под профессиональной понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков. Государственная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях. 
 
Под государственным органом понимается образуемый в установленном законом порядке орган, наделенный конкретными полномочиями, необходимыми для осуществления соответствующих функций государственной власти. 
 
На практике возник вопрос об определении круга органов; профессиональная деятельность в которых считается государственной службой. Следует ли к их числу относить лишь федеральные государственные органы (включая такие структуры исполнительной власти, как федеральные министерства, государственные комитеты и иные ведомства), а также соответствующие органы субъектов РФ, либо включать сюда и подведомственные им структуры, имеющие статус юридических лиц и осуществляющие определенные управленческие функции, в частности, в регионах. Возможность создания таких органов предусмотрена ч.1 ст.78 Конституции РФ, где указано, что федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать территориальные структуры. Правовой статус их в законе не указан. По нашему мнению, поскольку они создаются для осуществления полномочий исполнительной власти, их правомерно именовать государственными органами, а профессиональную деятельность по реализации их задач и функций следует считать государственной службой. Указом Президента РФ от 3 сентября 1997 г. N 981 установлен перечень государственных должностей федеральной государственной службы категории "В", учреждаемых для обеспечения деятельности территориального органа федерального органа исполнительной власти. В перечень включено 79 должностей федеральной государственной службы. 
 
Государственную службу нельзя понимать как службу конкретным "государственным органам" или "должностным лицам". В контексте п.1 ст.2 Закона об основах государственной службы государственная служба в Российской Федерации представляет собой профессиональную деятельность по выполнению государственных задач и функций, осуществляемую лицами, находящимися на платных государственных должностях в государственных органах, и оплачиваемую из федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ. 
 
         Ученые-юристы понимают должность в государственных организациях как простейший элемент, клеточку управленческой структуры. "Государственно-служебная должность - это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществления"[10].  
 
         С одной стороны, должность есть первичный, нерасчленяемый компонент аппарата, в определенной степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциации властных функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего. Должность - простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в управленческом ансамбле. 
 
         С другой стороны, это стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть работы организаций. 
 
         "Связующим звеном между структурой и компетенцией органов государства, с одной стороны, и его персоналом - с другой, являются должности. Должность - это первичная ячейка органа (или его аппарата) с ее правовым статусом; это, образно говоря, служебное место. В то или иное время оно может быть занятым или вакантным. Должность предопределяет требования, предъявляемые к человеку, претендующему на ее занятие или уже занимающему ее, дает комплекс служебных и личных прав и обязанностей служащего"¹. 
 
         Каждая должность образуется в распорядительном порядке. Актами компетентных органов, лиц определяются ее название, место в служебной иерархии (кому она подчинена, кто подчинен ей), порядок замещения. Она включается в штатное расписание, в единую номенклатуру должностей служащих. 
 
         Должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. Подобно драматургу, определяющему содержание роли, которую будет играть актер, автор правовых формулировок определяет социальную роль лица, вступившего в должность.  
Вопрос 4. Дайте определение правового акта управления и классификацию правовых актов управления. 
         Правовые акты - основная продукция государственной администрации. Это - сама большая по объему и разнообразию разновидность юридических актов. Как и представительные органы, субъекты исполнительной власти могут издавать нормативные акты. Наряду с судами, они принимают юрисдикционные акты. А огромное число и разнообразие общественных отношений, которыми государственная администрация призвана руководить, требует от нее издания многих миллионов правонаделительных актов о приеме (на работу, в вузы и т.д.), о призыве на военную службу, о выделении (жилой площади, ресурсов и т.д.), о назначении (пенсий, пособий), награждении, выделении, разрешении, возложении обязанностей, запрещении, регистрации, приватизации и т.д. 
 
         В условиях огромного разнообразия рассматриваемых правовых актов существует множество критериев, позволяющих сгруппировать их по юридически значимым признакам и лучше познать их юридические особенности. Д.Н.Бахрах предлагает наиболее полную классификацию актов власти[11]. 
 
         I. По юридическому содержанию следует различать несколько категорий актов. 
 
         1. Нормативные акты. Они устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы, т.е. содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, рассчитанные на многократное применение в случаях, предусмотренных их гипотезами. 
 
         Нормативные акты государственной администрации являются важнейшими источниками права. В зависимости от отраслевой принадлежности содержащихся в них норм они могут быть моноотраслевыми (административно-правовыми, гражданско-правовыми, источниками трудового, земельного права и т.д.) и полиотраслевыми, в  
 
которых имеются нормы различных правовых отраслей, но в них не может быть норм уголовного, уголовно-процессуального, конституционного права. 
 
         По кругу лиц, на которых распространяются  нормы, их источники можно поделить на: 
 
         а) акты общего значения (федеральные, республиканские, областные, краевые, окружные, городские, районные, поселковые, сельские); 
 
         б) межведомственные акты; 
 
         в) внутриведомственные акты (в том числе локальные). 
 
         2. Индивидуальные акты - это решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам. Будучи в своей основной масса правоприменительными актами, они порождают, изменяют, прекращают правоотношения. Среди них больше всего правонаделительных, оперативно-распорядительных, а другой разновидностью индивидуальных актов являются правоохранительные, юрисдикционные решения (по спорам, жалобам, использованию принудительных средств). По юридическим последствиям индивидуальные акты могут быть обязывающими, запрещающими, управомочивающими, содержащими отказы. 
 
         3. Общие акты содержат либо общие кратковременные предписания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т.п.), либо общие требования (повысить требовательность, усилить внимание к определенным категориям дел, бережнее относиться, экономить ресурсы, больше внимания уделять многодетным семьям  и т.д.). 
 
         4. В смешанных актах одновременно содержатся нормы права и правоприменительные решения, либо даже еще и общие требования.  
 
         II. По субъектам, принявшим административные акты, их можно поделить на три неравные группы. 
 
         1. Акты органов исполнительной власти и их должностных лиц. Эта самая большая группа включает: 
 
         а) указы и распоряжения Президента РФ; 
 
         б) постановления и распоряжения Правительства РФ; 
 
         в) приказы, постановления и другие акты центральных органов РФ; 
 
         г) акты территориальных федеральных органов; 
 
         д) постановления и иные акты мэров, губернаторов; 
 
         е) акты исполнительной власти субъектов Федерации; 
 
         ж) приказы и иные акты руководителей местных государственных органов. 
 
         2. Акты субъектов власти, которые не находятся в системе аппарата исполнительной власти: 
 
         а) постановления по делам об административных правонарушениях; 
 
         б) приказы председателей судов, прокуроров председателей представительных органов, имеющие внутриаппаратное значение, акты Центробанка РФ. 
 
         3. Акты общественных организаций, которым делегированы государством властные полномочия. 
 
         III. По форме различают акты письменные, устные, конклюдентные. Письменные являются разновидностью служебных документов. Устные акты широко используются при непосредственном руководстве производственной деятельностью, для обеспечения общественной безопасности, на транспорте, в воинских частях. Конклюдентные акты находят внешнее выражение в жестах работника милиции, регулирующего уличное движение, в световых и звуковых сигналах, знаках. 
 
         IV. По функциональной роли можно различать акты плановые, по финансовым вопросам, методического характера, по кадровым делам, по учету, снабжению и иным общим функциям управления. Довольно часто решения исполнительной власти связаны сразу с несколькими управленческими функциями, т.е. полифункциональны. 
 
         V. В зависимости от объема полномочий субъекта власти, его правовой связанности различают: 
 
         а) дискреционные акты, принимаемые в условиях свободы усмотрения, широкой самодеятельности органа, должностного лица (например, при решении вопросов об использовании актов губернатора области). Свободное усмотрение означает возможность выбора в широких пределах, установленных правовыми нормами. В силу недостаточной полноты или конкретности правовых норм, наличия в них оценочных понятий, у правоприменителя существует возможность принимать во внимание разнообразные факторы, а следовательно, выбирать решение из большего числа возможных и законных вариантов; 
 
         б) акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, представляющих субъекту возможность выбора одного из нескольких названных в норме права вариантов (например, при рассмотрении дела о мелком хулиганстве начальник РОВД вправе оштрафовать виновного, направить дело в суд, передать на рассмотрение администрации, общественных организаций по месту работы, учебы гражданина, прекратить дело и ограничиться устным замечанием); 
 
         в) акты "связанной администрации", принимаемые при отсутствии возможности выбора (прием в вузы по результатам конкурса, назначение пенсий, применение абсолютных санкций и т.д.). 
 
         VI. Полезно различать акты, изданные на основе постоянных и временных (в том  числе делегированных) полномочий. 
 
         VII. По степени сложности решения могут быть простыми (рутинными), сложными и уникальными (например, о строительстве атомной электростанции, о выводе войск из Афганистана). 
 
         VIII. В зависимости от даты начала действия нужно различать акты, вступающие в силу: 
 
         а) немедленно (по общему правилу), с дату подписания, принятия; 
 
         б) с даты, указанной в самом акте; 
 
         в) срок, указанный в другом акте. Так, Указом Президента РФ от 26 марта 1992 г. установлено, что указы Президента, имеющие нормативный характер, вступают в силу по истечении семи дней после их официального опубликования[12]; 
 
         г) после государственной регистрации и официального опубликования. С этой даты вступают в силу нормативные акты центральных органов РФ, затрагивающие права граждан или носящие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 г. 
 
         IX. В зависимости от порядка принятия различают акты коллегиальные, принимаемые простым или квалифицированным большинством от общего числа членов коллегиального органа или от числа присутствующих на заседании, и единоличные. Последних намного больше, но чаще всего единоличные акты оформляют, придают властный характер мнению  большой группы лиц, которые готовили, согласовывали, визировали, предварительно обсуждали проект. 
 
         Х. Если анализировать акты в зависимости от объекта организационного воздействия, то полезно учесть решения по сельскому хозяйству, обороне, охране общественного порядка, здравоохранению, административной опеке и другим вопросам. 
 
         Рассматриваемым актам свойственен ряд особенностей, которые позволяют отграничить их от иных юридических актов - законов, актов правосудия, протестов и представлений прокуроров, гражданских и иных договоров. 
 
         1. Они принимаются при осуществлении административной власти, являются правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности. Издают их субъекты исполнительной власти: исполнительные органы и их должностные лица, судьи, руководители судебных, прокурорских учреждений, аппаратов представительных органов. 
 
         2. Подзаконность актов прежде всего означает их соответствие действующим законам. Но, кроме того, это свойство включает в себя соответствие актам вышестоящих органов, приговорам и решениям судов, заключенным договорам. 
 
         3. Официальный характер правового акта состоит в том, что он издается от имени определенной структурной единицу государственного аппарата, выражает волю государства, влечет служебные последствия. 
 
         4. Правовой акт исполнительной власти опирается на властные полномочия его автора и является односторонним властным волеизъявлением. В нем воплощен синтез мысли и власти компетентного субъекта, который, используя свои полномочия, превращает свои знания и волю в государственные предписания. Если мысль, знание можно считать отцом правового акта, то государственную власть следует сравнивать с его матерью. Односторонность волеизъявления не означает, что субъекты административной власти не учитывают воли граждан, подчиненных работников, смежных организаций. Наоборот, в основе многих управленческих решений лежат заявления, ходатайства, предложения. 
 
         5. Решение субъекта власти становится правовым актом, когда оно надлежащим образом оформлено. оформление заключается в соблюдении процедуры принятия (согласование, обсуждение, голосование), не обходимых требований делопроизводства (указание даты, номера, автора), подписании, а иногда и утверждении, регистрации, опубликовании акта. Оформление изучаемых актов, в основном, регулируется административным правом. Значит, их особенностью является то, что они принимаются и оформляются в порядке, установленном административно-правовыми нормами. Оформление актов Президента, Правительства РФ и некоторых других решений регулируется нормами конституционного, трудового, финансового права. 
 
         6. Правовые акты исполнительной власти влекут юридические последствия, с этой точки зрения их можно объединить в две группы: 
 
         а) они устанавливают, изменяют, отменяют нормы права; 
 
         б) они влекут возникновение, изменение, прекращение правоотношений, служат юридическими фактами. 
 
         В них могут содержаться как нормы административного, так и нормы других отраслей права (финансового, трудового, гражданского и др.), они могут повлиять на гражданские, семейные, земельные и иные правоотношения. 
 
         Итак, акты органов исполнительной власти - это особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами исполнительной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, оформленных в соответствии с нормами права, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущих юридические последствия. В принципе совпадает с данным определение, которое дает Ж.Ведель: "Исполнительное решение есть юридический акт, издаваемый в одностороннем порядке администрацией в целях изменения юридического предписания путем наложения обязанностей или предоставления прав"[13]. 
Вопрос 5. Что такое административное правонарушение, административная ответственность? 
     Единственным основанием административной ответственности является наличие состава административного правонарушения как в нормативном, так и в фактических аспектах. Понятие административного правонарушения появилось в 80-х г. Впервые в Кодексе об административных правонарушениях в 1984 г. было сформулировано правонарушение. 
 
     Административным правонарушением (проступком) признается противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие  или  бездействие, которое посягает на государственный или гражданский порядок, собственность, права и свободы граждан,  на  установленный порядок управления  и за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. 
 
     Или иными  словами, под административным правонарушением как основанием административной ответственности  понимается  виновное, противоправное и  общественно-опасное деяние, которое посягает на установленные правом и обеспеченные административно-правовыми санкциями правила  поведение граждан и должностных лиц в сфере государственного управления. 
 
      Деяния, классифицированные как  административные   правонарушения содержатся в  следующих  кодексах:  КоАП, трудовой, воздушный  кодекс, кодекс торгового мореплавания и др.  Текущие законы также устанавливают, какие деяния являются  правонарушениями.   
 
Следует отметить, что в вышеуказанном понятие "административное правонарушение" и "административный проступок" отождествляются,  то есть административный проступок  не  является особой разновидностью административных правонарушений, а признается синонимичным термином, также как и деликт[14]. 
 
         Можно определить признаки административного проступка: 
 
     1. Противоправное действие (не может признаваться противоправным действие или бездействие, если таковое  не предусмотрено нормой). 
 
     2. Является виновным действием или бездействием (где вина проходит юридическую оценку). 
 
     3. Является деянием общественно опасным, то есть таким совершение которого причиняет ущерб.  В юридической литературе высказывалось мнение о  том,  что  общественно  опасны  лишь некоторые административные проступки, граничащие с преступлениями.  Есть точка зрения, сводящаяся к тому, что все проступки общественно опасны, но в меньшей степени чем преступление. Встречаются утверждения,  категорически  отрицающие  общественную опасность административных правонарушений, но признающие их вредность. В законе отсутствует упоминание об  общественной  опасности проступков как их универсальном свойстве. Однако административные правонарушения посягают на определенные отношения, наносят ущерб правопорядку, а  к виновным в их совершении применяются меры государственного воздействия. напрашивается вывод о том,  что административным проступком присуще общественная опасность,  но степень ее меньше, чем у преступлений, и в связи с этим на нарушителей налагаются  административные взыскания. Если  установлена малозначительность административного правонарушения, орган (должностное лицо),  уполномоченный  решать  дело, вправе освободить нарушителя от административной ответственности,  ограничившись устным замечанием. 
 
Квалификация того или иного проступка происходит посредством  определения его  состава  (это  эталон,  с помощью которого происходит  "кристаллизация" проступка). Состав проступка - совокупность, предусмотренных законодателем признаков, которые характеризуют данное деяние как административный проступок и ограничивают его от иных правонарушений.  Или иными словами,  состав правонарушения - установленное правом совокупность признаков при  наличии  которых  антиобщественное  деяние считается административным правонарушением. 
 
     Существуют юридически значимые признаки состава правонарушения  и юридически индифферентные  признаки.  Так вот,  правовое значение имеет только первая группа признаков.  Соответствующие  статьи  материальной части административного права применяются на основе установленных правом признаков отдельных составов  правонарушений  имеющих  юридическое значение. Определение состава правонарушения необходимо для выполнения трех функций состава: 
 
     1. Фундаментальная функция,  означающая,  что состав преступления выступает как  единственное  фактическое  основание   административной ответственности. 
 
     2. Разграничительная функция,  означающая,  что признаки  состава отграничивают один состав от другого,  а также от деяний не являющихся административными правонарушениями,  или от деяний, ответственность за которые наступает в других отраслях права. 
 
     3. Гарантийная функция, которая означает, что путем описания точных составов  административных правонарушений и их объективных признаков, законодатель гарантирует гражданина от необоснованного  привлечения к административной ответственности. 
 
     Практическое значение  состава  административного  правонарушения состоит в том, что он представляет собой законодательную модель квалификации конкретных административных правонарушений,  то есть административное правонарушение должно быть квалифицировано в точном соответствии с законом, предусматривающим ответственность именно за это деяние и никакие отступления от этих требований недопустимы, т.е. квалификация административного проступка по  аналогии  не  допускается  и  является грубым нарушением закона. 
 
     По особенностям конструкции состава административного  правонарушения различаются материальные и формальные составы. Материальными называются составы в которых содержится такой признак,  как  наступление вредных материальных  последствий  - деяние,  или описывается действие само по себе обязательно влекущее вредное  последствие. 
 
     Формальными составами  называются  те в которых нет обязательного признака наступления вредных материальных последствий (нарушение паспортного режима). Признаки состава правонарушения охватывают его проявление как в объективной,  так и в субъективной сферах и подразделяются на 4 элемента: 
 
     1. Объект; 
 
     2. Объективная сторона; 
 
     3. Субъект; 
 
     4. Субъективная сторона. 
 
     Объект правонарушения - общественное отношение  или  совокупность общественных отношений,  охраняемых законом на которые посягает правонарушение, причем для материальных составов необходимо  для  признания объекта фактическим наличие ущерба, причиненного объекта. 
 
     Общий объект - та группа общественных отношений, на которые посягают все  административные  проступки.  Родовой (видовой) специальный объект - группа общественных отношений, на которые посягает однородная группа проступков ( например, главы в КоАП).  Непосредственный объект  -  те общественные отношения,  на которые посягает конкретный административный проступок на конкретные общественные отношения. 
 
     Предмет правонарушения - вещи или вещества материального мира, ради которых или с помощью которых,  или путем повреждения, или устранения которых совершается правонарушение. Предметы, с помощью которых совершаются правонарушения, называются орудиями правонарушения. 
 
     Признаки субъективной стороны - внутреннее психическое  отношение лица к содеянному. Вина - особое психическое состояние лица, совершившего противоправное действие. Субъективная сторона включает в себя помимо вины как главного признака еще и факультативные признаки:  цель, намерение, желание и др. Если факультативный признак указан в норме, то он обязателен. 
 
     Субъект проступка тот, кто его совершил, лицо, в деянии которого имеется описанный в законе проступок. Субъектом  выступают физические и юридические лица.  Чтобы быть субъектом проступка, физическое лицо должно  обладать  административной деликтоспособностью  (возраст 16 лет, наличие вменяемости у лица). 
 
         Различают общий  и  специальный  субъект административной ответственности. Общий субъект - все лица, достигшие 16 лет (включая лиц  без гражданства и иностранцев) Специальный субъект - лица, которые обладают особыми правами, осуществляют особый вид деятельности ( должностные  лица и т.  п.). Особый субъект - лица несущие ответственность в особом порядке (военнослужащие и т.д.). 
 
         Среди коллективных субъектов можно различать общих и специальных. Обычно признаки специальных субъектов прямо называются в норме, устанавливающей ответственность. Например, в ст.285 Таможенного кодекса закреплено такое нарушение, как неисполнение банками и иными кредитными учреждениями решений таможенных органов о бесспорном взыскании таможенных платежей. Значит, по этой статье можно привлекать к ответственности не любого коллективного субъекта, а только кредитное учреждение. 
 
     Объективная сторона  -  совокупность  признаков,  характеризующих внешний акт поведения правонарушения. 
 
     В объективную сторону входили следующие признаки: 
 
     1. Противоправное деяние (действия или бездействия). 
 
     2. Время и место его совершения. 
 
     3. Способ совершения правонарушения . 
 
     4. Результат правонарушения. 
 
     5. Причинная связь между деянием и результатом. 
 
     6. Общественная  опасность,  которая  определяется исходя из всех      признаков объективной стороны путем их синтеза. 
 
В сфере государственного управления, регулирования и контроля находятся так или иначе все граждане и юридические лица. В своей жизнедеятельности они постоянно соприкасаются с решениями и действиями служащих и должностных лиц, администрации и органов исполнительной власти. Полномочия последних весьма значительны, и необходим прочный контроль за тем, как осуществляются эти полномочия. Речь идет о контроле со стороны представительных, вышестоящих в порядке подчиненности, судебных органов. 
 
Наибольшее значение, как показывает мировая практика, имеет здесь судебный контроль. Но в нашей стране его рамки всегда были ограниченными. Однако в последние годы ситуация меняется. В ст.118 Конституции РФ впервые установлено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Эта же формула воспроизведена в п.3 ст.1 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации". А ст.26 названного Закона предусматривает возможность учреждения специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел, статус которых устанавливается федеральным конституционным законом. 
 
Казалось бы, модель судов в административной сфере определена. В действительности же все обстоит гораздо сложнее. Пока нет ясности в самой концепции административного правосудия, в соотношении его с конституционным понятием "административное судопроизводство" и традиционно используемым понятием "административная юстиция". К тому же и законодательное регулирование в данной сфере пока развивается в основном без строгой дифференциации. Обратимся к практике. 
 
Поучителен опыт иностранных государств, где действуют разные правовые акты о судебном контроле за административными органами. В Англии этим заняты обычные суды. В Польше действует Высший административный суд, состоящий из 192 судей, а в регионах функционируют 10 филиалов. В Австрии есть Административный суд. В Германии и Франции административные суды создаются парламентами и действуют как в масштабе страны, так и в землях и департаментах. В Республике Беларусь в штаты общих судов введены должности судей по административным делам и исполнительному производству. В Албании судебный контроль предусмотрен Кодексом гражданской процедуры (1991 г.), в Хорватии с 1991 года действует Акт об административных спорах, в Эстонии - Закон об административной процедуре, в Литве эту сферу регулируют с помощью Кодекса гражданской процедуры, в Польше есть Кодекс административной процедуры, в Румынии - Закон 1990 года об административных процедурах, в Македонии - Закон об основной административной процедуре (1987 г.) и Закон об административных спорах (1977 г.). Резюмируя, отмечу: судебный контроль осуществляется либо специальным административным судом, либо специализированными судьями (специальными секциями) в общих судах. 
 
Обеспечение в нашей стране полноценной системы осуществления административного судопроизводства не может быть сведено к разовым мерам. Это крупная реформа, в пределах которой нужно разработать общую концепцию, определить объем административной юрисдикции, разработать и принять комплекс законов, ввести новые процедуры, сформировать систему административных судов, подготовить специальные судейские кадры. 
 
Исходя из сказанного, попытаюсь определить возможный объем и характер административного судопроизводства. Следует прежде всего установить природу соответствующих дел. Это - административные дела, возникающие в сфере государственного управления и регулирования, споры, возникающие из административных правоотношений, дела по защите прав и свобод граждан в сфере управления. 
 
Все эти дела можно разделить на четыре категории. Во-первых, обжалование гражданами актов и действий должностных лиц, государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций, нарушающих их права преимущественно публичного характера. Речь идет об отказе предоставить публичную информацию, определенные документы, провести регистрацию юридических действий, об ограничениях и нарушениях в процессе выборов, о препятствиях к занятию должности на государственной службе, к участию в обсуждении проектов актов, о невыполнении служебных функций и т.д. Сюда же примыкают составы административных правонарушений, совершаемых должностными лицами, предусмотренные КоАП. 
 
Правонарушения граждан по составам, содержащимся в КоАП, могут быть отнесены к этой же группе. 
 
Во-вторых, споры между гражданами, юридическими лицами и государственными органами, должностными лицами по поводу правовых актов последних. Это могут быть как упоминавшиеся выше ненормативные акты Правительства, министерств и ведомств, а также региональных органов исполнительной власти, так и нормативные акты, нарушающие права других органов, организаций и граждан. Например, согласно ст.23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" акты Правительства РФ могут быть обжалованы в суд. Какой? В Конституционный Суд и Высший Арбитражный Суд согласно их юрисдикции и в административные суды. 
 
В-третьих, тематические споры. Изучение практики показывает, насколько велик объем правонарушений бюджетного, налогового, санитарно-эпидемиологического, экологического, таможенного законодательства. И здесь административное судопроизводство могло бы существенным образом помочь устойчивости императивных норм. 
 
В-четвертых, в сфере административного судопроизводства могут быть споры о компетенции в системе органов исполнительной власти. Случаев нарушений компетенции, вмешательства, подмены, воспрепятствования и использования полномочий очень много в отношениях между Президентом РФ, Правительством РФ и министерствами, ведомствами. В субъектах Федерации много скрытых и явных конфликтов между губернатором (главой администрации) и его департаментами, управлениями. Сохраняют остроту административные споры "по вертикали" между однородными федеральными и региональными органами. Сейчас они гасятся и разрешаются либо неформальными средствами, либо с помощью согласительных комиссий. [15] 
 
Формирование столь большого объема административного судопроизводства - не самоцель. Оно позволит более строго специализировать судебные и иные системы и повысить качество их деятельности. Не исключено, что потребуется изменить объем арбитражно-процессуального судопроизводства, а в будущем изменить или даже отказаться от функций общего надзора прокуратуры. 
 
Императивные отношения и властность находятся в "судейском фокусе". И все же, какие принципы судопроизводства по административным делам можно признать важнейшими? Это - полнота оценки акта с точки зрения закона; равенство перед законом; соответствие законно установленной цели; пропорциональность, т.е. баланс в дискреционной власти между эффектом решения, свободами и интересами граждан и целью, которой оно посвящено; объективность и беспристрастность; защита легитимного доверия и облеченного правами органа, должностного лица. 
 
Таким образом, административная ответственность – это особый вид юридической ответственности, которой присущи все признаки последней (она наступает на основе норм права, за нарушение правовых норм, конкретизируется юрисдикционными актами компетентных органов, связана с государственным принуждением). С другой стороны, административная ответственность является составной частью административного принуждения и обладает всеми его качествами (осуществляется в рамках неслужебного подчинения и др.) 
 
Основанием административной ответственности является административное нарушение.  
 
К административной ответственности привлекают органы, которым такое право предоставлено законодательством. 
 
Административная ответственность урегулирована нормами административного права, которые содержат исчерпывающие перечни административных нарушений, административных взысканий и органов, уполномоченных их применять, детально регулируют этот вид производства и в своей совокупности составляют нормативную основу административной ответственности. Главным источником административной ответственности является КоАП РФ.  
Вопрос 6. В чем состоит система административных наказаний? Когда наступает возраст административной ответственности? 
Административное наказание как мера ответственности, каждый его вид заключает в себе определенный объем правовой нагрузки, строго регламентированный КоАП. 
 
Никто не вправе выходить за пределы количественных и качественных характеристик административного наказания. Только в рамках наказания как меры административной ответственности судья, уполномоченные органы исполнительной власти и должностные лица применяют наказание к конкретному лицу. 
 
 Административное наказание является формой государственного и разновидностью административного принуждения и представляет собой правовую оценку деяния (действия или бездействия) административного правонарушения. Оно назначается во всех случаях от имени государства, а лицо, совершившее правонарушение, обязано претерпеть неблагоприятные ограничения и лишения. 
 
Наказание может быть назначено судьей, мировыми судьями, уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами только к лицу, признанному виновным в совершении административного правонарушения. Это вытекает из смысла и содержания ст.1.5, 2.1. 
 
Административное наказание как мера юридической ответственности отличается от уголовного наказания, применяемого к лицу, признанному виновным по обвинительному приговору суда за совершенное преступление. Уголовные наказания предусмотрены в УК, а также в УПК. 
 
Перечень мер административной ответственности, закрепленный в КоАП, является исчерпывающим. 
 
Административное наказание как ответную реакцию государства на совершение правонарушения следует отграничивать от иных мер административного принуждения. К ним относятся: 
 
административно-предупредительные меры (проверка документов, прекращение (ограничение) движения транспорта и пешеходов, различные надзорные проверки, административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, досмотр, карантин, принудительное медицинское освидетельствование отдельных категорий граждан и т.д.). Они применяются при определенных условиях, например, при стихийных бедствиях, проведении массовых мероприятий и не связаны с совершением конкретного правонарушения. Цель их применения - предотвращение и предупреждение правонарушений; 
 
меры административного пресечения (требование прекратить противоправное деяние, административное задержание, приостановление работы предприятий, прекращение эксплуатации транспортных средств, применение работниками милиции физической силы и технических средств, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством, освидетельствование на состояние опьянения, задержание транспортного средства и др.). Они направлены на принудительное прекращение противоправных действий, на предотвращение их вредных последствий, на обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дел об административном правонарушении и исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях. 
 
Административные наказания следует отличать и от мер воздействия принудительно-воспитательного характера, предусмотренных федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних. К числу этих мер относятся следующие: обязанность принесения публичного или в иной форме извинения потерпевшему, предупреждение, выговор или строгий выговор, возмещение материального ущерба, передача несовершеннолетнего под надзор родителей. 
 
Сущность наказания как меры административной ответственности определяется и целями его применения. Оно применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами. 
 
Таким образом, административное наказание, выражая отрицательную оценку государством совершенного правонарушения, тем не менее содержит в себе предупредительную и профилактическую направленность. Это относится и к тем лицам, к которым наказание не применялось. При этом воспитание лица, совершившего административное правонарушение (в отличие от прежнего закона), не провозглашается целью наказания, хотя и предполагает позитивные изменения, направленные на соблюдение законов и правопорядка. Степень достижения целей зависит от экономических, социальных, психологических и иных факторов и находит свое выражение в комплексе мер со стороны как государства, так и общества в целом. 
 
Административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица. Данная норма впервые находит свое закрепление в КоАП. Она вытекает из положений Международного пакта о гражданских и политических правах, Конституции РФ. Статья 10 пакта гласит: "Все лица имеют право на гуманное обращение и уважение достоинства, присущего человеческой личности". 
 
Понятия "человеческое достоинство", "честь", "доброе имя" складываются на основе этических норм. При этом достоинство определяется не только самооценкой физического лица, но и совокупностью объективных качеств человека, характеризующих его репутацию в обществе (нравственные установки, уровень знаний, обладание социально-полезными навыками). Под деловой репутацией понимается оценка его профессиональных качеств. Деловой репутацией может обладать любой гражданин, а также любое юридическое лицо: коммерческая и некоммерческая организация. 
 
Унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего правонарушение, могут вызвать незаконные и неэтичные действия должностных лиц органов административной юрисдикции при осуществлении процессуальных действий, связанных с применением административного наказания. Поэтому в ряде норм КоАП законодатель запрещает уполномоченным должностным лицам проведение всякого рода процессуальных действий, способных причинить вред достоинству личности. Так, личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, производится лицом одного пола с досматриваемым в присутствии двух понятых того же пола. 
 
В соответствии с данной статьей запрещается в качестве наказания причинение физических страданий лицам, совершившим административное правонарушение, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица, независимо от обстоятельств, в которых они находятся. Это означает, что юридическое лицо вправе требовать опровержения не соответствующих действительности порочащих его деловую репутацию сведений, имеет право на помещение ответа в средствах массовой информации и на установление в судебном порядке факта несоответствия распространенных порочащих сведений действительности, а также на возмещение причиненного в связи с посягательствами на деловую репутацию имущественного вреда. 
 
При этом административное наказание по своей природе может объективно причинить как физический, так и психологический дискомфорт. 
 
Статья 3.2. КоАП содержит перечень наказаний, которые могут применяться уполномоченными органами и должностными лицами. Как видно, административные наказания различны по своему характеру, содержанию и правовым последствиям. 
 
Перечень составлен с учетом того, что в процессе происходящих изменений в российской государственности некоторые административные взыскания утратили свое значение. Это касается исправительных работ, которые в настоящее время не применяются, поскольку их реализация предполагает принудительный труд, что противоречит ст.37 Конституции РФ и общепринятым международным стандартам. Исключение исправительных работ из перечня административных наказаний, очевидно, обусловлено также их сходством с уплатой штрафов в рассрочку. 
 
Утратили свое значение в качестве мер административной ответственности взыскание стоимости товаров и транспортных средств, выражающееся в принудительном изъятии денежной суммы, составляющей свободную (рыночную) цену таких товаров и транспортных средств на день обнаружения правонарушения, а также отзыв лицензии или квалификационного аттестата, которые были предусмотрены в ТК. 
 
Статья дополнена новым видом административного наказания - дисквалификацией. 
 
Административные наказания, перечисленные в рассматриваемой статье, образуют систему. По расположению административных наказаний в системе нельзя сделать вывод относительно оценки законодателем тяжести каждого из наказаний в соотношении между собой. 
 
Впервые законодателем фиксируются виды административных наказаний, которые могут применяться в отношении юридического лица. К ним относятся: предупреждение, административный штраф, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, перечисленные в п.1-4 ч.1 данной статьи. 
 
Статья по существу не содержит запрет на установление предупреждения и штрафа в отраслевом законодательстве или законодательстве субъектов РФ. Однако административные наказания, перечисленные в п.3-8 ч.1, могут быть установлены только настоящим Кодексом. 
 
Статья не содержит указания и на возможность установления иных видов административных наказаний, предусмотренных другим законодательством. Это означает, что указанный перечень является исчерпывающим, и новые виды могут быть введены только КоАП. 
 
Санкцией административно-правовой нормы может быть предусмотрено несколько вариантов назначения наказания. В зависимости от этого критерия в данной статье административные наказания классифицируются на основные и дополнительные. 
 
Основными являются такие административные наказания, которые не могут назначаться в дополнение к другим видам административных наказаний. Согласно п.1 рассматриваемой статьи предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, совершившему административное правонарушение, административный арест и дисквалификация могут устанавливаться и применяться только в качестве основных административных наказаний. 
 
Дополнительными являются такие административные наказания, которые могут назначаться как самостоятельно, так и присоединяться к основным мерам наказания. В качестве как основного, так и дополнительного административного наказания, как и прежде, законодатель указывает возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискацию орудия или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства. 
 
Необходимость применения дополнительного наказания обусловлена характером правонарушения, личностью виновного. Оно может быть назначено только в том случае, если это прямо предусмотрено в санкции применяемой нормы. Например, нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, совершенное иностранным гражданином или лицом без гражданства, влечет наложение административного штрафа в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда с административным выдворением за пределы Российской Федерации (ч.2 ст.18.4). 
 
В тех случаях, когда дополнительное наказание имеет альтернативный характер, назначение его является правом должностного лица, судьи. Так, за непринятие мер по таможенному оформлению или выпуску находящихся на временном хранении товаров и (или) транспортных средств, налагается штраф в размере от 1/10 до 1/2 стоимости явившихся предметами административного правонарушения товаров и (или) транспортных средств с конфискацией или без таковой (ст.16.16). 
 
При этом за одно административное правонарушение может быть назначено основное либо основное и дополнительное административное наказание. 
 
Применение дополнительного наказания должно быть продиктовано характером правонарушения, личностью, обстоятельствами дела. 
 
Что касается законодательства субъектов РФ, санкции могут предусматривать только основное наказание в виде предупреждения или штрафа, поскольку в соответствии с п.3 ч.1 ст.3.2 эти виды могут устанавливаться не только КоАП. Очевидно, законодательство субъектов РФ об административной ответственности в части установления и применения административного наказания должно быть приведено в соответствие со ст.3.2 и 3.3 КоАП. 
В соответствии со ст.2.3 КоАП РФ административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет. 
 
С учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних. 
Вопрос 7. Охарактеризуйте источники административного права и дайте их классификацию. 
Источниками административного права являются акты государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы.  
 
Существует значительное количество чисто административно-правовых источников. Но много и смешанных, многоотраслевых актов, которые одновременно содержат нормы разных отраслей права (например, административного и уголовного, административного и гражданского).[16] 
 
В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и в зависимости от их юридической силы все источники административного права можно поделить на несколько типов. 
 
I. Российские акты. 
 
А. Акты федеральных органов 
 
1. Конституция Российской Федерации 
 
2. акты Федерального Собрания РФ 
 
а) федеральные конституционные законы 
 
б) федеральные законы (КОАП)[17] 
 
в) декларации, положения, постановления и другие акты Федерального Собрания 
 
Подзаконные федеральные акты: 
 
1. Указы и распоряжения Президента РФ 
 
2. Постановления, распоряжения Правительства РФ 
 
3. Приказы, постановления министерств и других центральных федеральных органов 
 
4. Приказы, постановления, инструкции иных федеральных органов исполнительной власти и руководителей федеральных предприятий, учреждений 
 
Б. Акты субъектов Федерации 
 
Законы субъектов Федерации: 
 
1. Конституции, уставы субъектов Федерации 
 
2. Законы 
 
Подзаконные акты субъектов Федерации: 
 
1. Указы, распоряжения Президентов (губернаторов) 
 
2. Постановления, распоряжения правительств субъектов Федерации 
 
3. Приказы, постановления министерств субъектов Федерации 
 
4. Приказы, постановления иных органов  субъектов Федерации, руководителей предприятий, учреждений субъектов Федерации 
 
В. Акты местного самоуправления 
 
II. Союзные акты (акты органов бывшего СССР) 
 
Существование этого типа источников связано с тем, что до 1992 г. среди источников  административного права преобладали акты высших и центральных органов СССР. После распада Советского Союза эти акты продолжают действовать на территории РФ при соблюдении двух условий: 1) если еще не приняты соответствующие нормативные акты Российской Федерации; 2) если они не противоречат российскому законодательству. Иными словами, этот тип источников связан с переходным периодом и будет существовать, пока их полностью не заменят новые российские акты. 
 
К союзным актам, продолжающим действовать в РФ, относятся: 
 
1. Законы СССР (Воздушный кодекс, Кодекс торгового мореплавания и др.) 
 
2. Указы Президиума Верховного Совета СССР («О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г.) 
 
3. Постановления и распоряжения Совета Министров СССР. 
 
4. Приказы, постановления и инструкции министерств, государственных комитетов и других центральных органов СССР. 
 
III. Международные акты 
 
В соответствии со ст.15 Конституции РФ «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Международными актами регулируются, например, некоторые вопросы безвизового пересечения границ, таможенного контроля, дорожного движения. Можно предположить, что этот тип источников административного права имеет объективное будущее.  
Вопрос 8. Расскажите о субъектах административного права, их классификации, понятии правосубъектности. 
 
Составными частями административно-правового статуса индивидуального субъекта являются административная правосубъектность и его реальные права и обязанности, приобретенные в соответствии с нормами административного права. «Правосубъектность включает два основных структурных элемента: во-первых, способность обладания правами и несения обязанностей (правоспособность); во-вторых, способность к самостоятельному осуществлению прав и обязанностей (дееспособность). Поэтому иногда правосубъектность называют праводееспособностью». 
 
Административная правоспособность — это способность иметь права и обязанности, закрепленные нормами административного права. Частично она возникает с момента рождения: право на имя, на медицинскую помощь, на бесплатное обеспечение лекарствами. Будучи в принципе равной, административная правоспособность граждан не одинакова. Она зависит от возраста, пола, состояния здоровья, образования, места жительства, национальности и других демографических факторов[18].  
 
Таким образом, главные особенности административной правоспособности заключаются в следующем: 1) она регулируется нормами административного права; 2) ее содержание состоит в регулировании отношений индивидуальных субъектов с субъектами исполнительной власти; 3) у конкретных лиц она возникает с момента рождения; 4) для разных лиц она не одинакова по объему. 
 
Административная дееспособность — это способность лица своими действиями осуществлять права, выполнять обязанности, предусмотренные административно-правовыми нормами, и нести ответственность в соответствии с этими нормами. 
 
Административная дееспособность граждан РФ возникает позднее их правоспособности, возраст ее наступления законом не установлен. Хочется отметить, что раньше, чем какая-либо иная, у гражданина возникает именно административная дееспособность. Ее частичное появление и последующее увеличение связано с физическим и интеллектуальным взрослением лица.  
 
В статье 2.3. КоАП устанавливается возраст - 16 лет, по достижении которого лицо может быть привлечено к административной ответственности. Понятно, что это распространяется только на физических лиц. Согласно ч.1 ст.2.3 лицо подлежит административной ответственности, если оно достигло шестнадцати лет к моменту совершения правонарушения. Для сравнения: возраст, предусмотренный для уголовной ответственности, тоже определен в 16 лет, но за некоторые преступления (убийство, похищение человека, изнасилование и ряд др.) к ответственности привлекаются лица, достигшие к моменту совершения преступления четырнадцатилетнего возраста (ст.20 УК). 
 
Административной ответственности подлежит вменяемое лицо, достигшее шестнадцатилетнего возраста. 
 
Часть 2 статьи 2.3. КоАП предусматривает особенности привлечения к административной ответственности несовершеннолетних, т.е. лиц в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет. В отличие от КоАП РСФСР новый Кодекс не содержит специальной статьи об административной ответственности несовершеннолетних. 
 
Несовершеннолетние являются специальным субъектом административной ответственности. Учитывая конкретные обстоятельства дела и данные о правонарушителе, комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав может освободить его от административной ответственности и применить к нему меры воздействия, предусмотренные федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних. Порядок образования комиссий и осуществления ими полномочий определяется законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. В настоящее время названные комиссии действуют на основе Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних". Административные наказания, назначаемые несовершеннолетнему комиссией, носят воспитательный, профилактический характер. К ним могут быть применены следующие меры: возложение обязанности принести публичное или в иной форме извинение; предупреждение; выговор или строгий выговор; возложение обязанности возместить причиненный материальный ущерб, если несовершеннолетний имеет самостоятельный заработок и сумма ущерба не превышает 1/2 минимального размера оплаты труда, или своим трудом устранить причиненный материальный ущерб, не превышающий 1/2 минимального размера оплаты труда; наложение на несовершеннолетнего, имеющего самостоятельный заработок, штрафа; передача несовершеннолетнего под надзор родителей или лиц, их заменяющих, или общественных воспитателей, а также под наблюдение трудового коллектива или общественной организации с их согласия; передача несовершеннолетнего на поруки трудовому коллективу, общественной организации по их ходатайствам; направление несовершеннолетнего в специальное лечебно-воспитательное учреждение, кроме лечебно-воспитательного профилактория для больных наркоманией; помещение несовершеннолетнего, в случае совершения им общественно опасных действий или злостного и систематического нарушения правил общественного поведения, в специальное учебно-воспитательное учреждение (профессионально-техническое училище). Указанная мера может назначаться условно; испытательный срок при этом составляет один год. 
 
Статья 2.4. КоАП посвящена административной ответственности специального субъекта - должностного лица. В рассматриваемой статье впервые в законодательстве об административной ответственности закрепляется понятие должностного лица. В отличие от понятия должностного лица, закрепленного в УК, КоАП дает более широкое его определение. Под должностным лицом, согласно Кодексу, следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное, в установленном законом порядке, распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. К должностным лицам КоАП относит также руководителей и других работников иных организаций, выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, а также лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. 
 
К административно-распорядительным функциям относятся такие, как: руководство коллективом, расстановка и подбор кадров, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и дисциплинарной ответственности к подчиненным, а к административно-хозяйственным - полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, и иные действия. 
 
В некоторых статьях Особенной части КоАП должностные лица конкретизируются. Так, в ст.5.28-5.33, 5.42 субъектом административной ответственности названы работодатель или лицо, его представляющее, в ст.5.25 - председатель участковой избирательной комиссии или комиссии референдума, в ст.8.16 - капитан судна морского, внутреннего водного плавания или другого плавучего средства и др. 
 
 Должностные лица подлежат административной ответственности в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Такая формулировка представляется слишком широкой, ибо в большинстве случаев неисполнение либо ненадлежащее исполнение служебных обязанностей является служебным (дисциплинарным) правонарушением, за которое должна наступать дисциплинарная ответственность. 
 
По всей видимости, административная ответственность должностного лица должна наступать за неисполнение правил, обеспечение исполнения которых входит в его служебные обязанности. Однако правила, исполнение которых входит в должностные обязанности, в КоАП не определены. Конкретное должностное лицо обязано исполнять те закрепленные в нормах права правила, которые обусловлены тем, в каком государственном органе, организации он исполняет свои обязанности, какую занимает должность или осуществляет предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. 
 
Административная ответственность должностных лиц предусмотрена в большинстве составов административных правонарушений, содержащихся в Особенной части КоАП. 
 
В статье 2.5. КоАП определяются особенности привлечения к административной ответственности такого субъекта как военнослужащие и иные лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов. 
 
В ней выделяется два вида таких субъектов: 
 
военнослужащие, т.е. лица, проходящие военную службу в кадрах Вооруженных Сил РФ, и призванные на военные сборы граждане. Они несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами; 
 
сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с нормативно-правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах (см. Федеральный закон от 28 марта 1998 г. "О воинской обязанности и военной службе", Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О службе в таможенных органах Российской Федерации"). Следовательно, названные субъекты за административные правонарушения несут дисциплинарную ответственность по основаниям и в порядке, установленным общевоинскими уставами и специальными нормативными актами. 
 
КоАП закрепляет ряд составов правонарушений, за совершение которых названная категория лиц несет ответственность на общих основаниях (нарушение законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил дорожного движения, требований пожарной безопасности вне места службы, законодательства об охране окружающей природной среды, таможенных правил и правил режима Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, а также за административные правонарушения в области налогов, сборов и финансов, невыполнение законных требований прокурора, следователя, лица, производящего дознание, или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении). Но несмотря на то, что за указанные правонарушения военнослужащие и иные указанные в статье лица привлекаются к административной ответственности в порядке, предусмотренном КоАП, к ним не может быть применено административное наказание в виде административного ареста, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, также и административный штраф. 
 
Законодатель сузил круг лиц, которые за административные правонарушения несут ответственность по дисциплинарным уставам, исключив из их числа работников железнодорожного, морского, речного транспорта и гражданской авиации. Кроме того, он ограничил меры наказания, которые не могут применяться к названной категории субъектов административной ответственности. Если прежнее законодательство устанавливало, что к ним не могут применяться административный арест, штраф, лишение права управления транспортными средствами, то теперь не может быть применен в качестве меры наказания только административный арест, а штраф может применяться лишь к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву. 
 
Иностранные граждане - это граждане, не являющиеся гражданами Российской Федерации и имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству другого государства; лица без гражданства - лица, не имеющие прав гражданства в каком-либо государстве; иностранное юридическое лицо - юридическое лицо, учредителем которого являются иностранные граждане или иностранные организации. 
 
Вышеназванные лица, находящиеся на территории Российской Федерации на законных основаниях, за административные правонарушения, совершенные на территории Российской Федерации, несут ответственность на общих основаниях. Однако в КоАП имеются статьи, по которым субъектом правонарушения может быть только иностранец (см. ст.18.8 "Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации", ст.18.11 "Нарушение иммиграционных правил"). Кроме того, в п.7 ст.3.2 установлено административное наказание, применяемое только к иностранным гражданам и лицам без гражданства, - административное выдворение за пределы Российской Федерации (см. ч.2 ст.18.1 "Нарушение режима Государственной границы Российской Федерации", ч.2 ст.18.4 "Нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации"). 
 
Согласно ч.2 ст.2.6 за административные правонарушения, совершенные на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне РФ, иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица подлежат административной ответственности на общих основаниях. КоАП предусматривает шесть составов таких правонарушений. Статус континентального шельфа и исключительной экономической зоны определен федеральными законами от 30 ноября 1995 г. "О континентальном шельфе Российской Федерации" и от 17 декабря 1998 г. "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации". 
 
В ч.3 статьи 2.6. КоАП закреплено положение, согласно которому не подлежат административной ответственности иностранные граждане, совершившие на территории РФ административное правонарушение, но пользующиеся иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами РФ. Иммунитет от административной юрисдикции распространяется на глав дипломатических представительств, членов дипломатического персонала, членов их семей, глав консульских представительств и некоторых консульских должностных лиц, а также членов государственных делегаций, осуществляющих официальные визиты в Российскую Федерацию. Вопрос об административной ответственности вышеперечисленных лиц разрешается в соответствии с нормами международного права. 
 
Следует отметить, что согласно данной статье иммунитет от административной юрисдикции распространяется только на физических лиц, а иностранные юридические лица несут административную ответственность на общих основаниях. 
 
Вменяемость- это психическое состояние лица, заключающееся в его способности по состоянию психического здоровья, по уровню социально-психического развития и социализации, а также по возрасту осознавать фактический характер и общественную опасность своих действий (бездействия) и руководить ими во время (в момент) совершения правонарушения и нести в связи с этим ответственность. 
 
         При этом необходимо иметь в виду, что к вменяемым относятся и лица, которые имеют дефекты психического здоровья (так называемые психические аномалии), не исключающие ответственности, но оказывающие влияние на поведение человека. Данное обстоятельство учитывается судом при назначении наказания и может служить основанием для назначения принудительных мер медицинского характера. 
 
         К вменяемым также относятся совершившие преступления несовершеннолетние в возрасте от четырнадцати до семнадцати лет, у которых выявлена умственная отсталость как результат недостатков воспитания. В этих случаях должна назначаться экспертиза специалиста в области детской и юношеской психологии. При установлении умственной отсталости, не исключающей вменяемости, суд учитывает ее в зависимости от тяжести совершенного правонарушения при назначении наказания или при применении принудительных мер воспитательного воздействия. 
 
Возраст и вменяемость являются наиболее общими признаками, необходимыми для признания физического лица субъектом правонарушения. Поэтому лицо, отвечающее этим требованиям, в теории административного права называют термином "общий субъект". Лицо, отвечающее специальным признакам субъекта, предусмотренным соответствующей административно-правовой нормой, принято называть "специальным субъектом". 
 
Сложившаяся в отраслевом законодательстве в последние годы тенденция рассматривать юридическое лицо в качестве субъекта административной ответственности нашла закрепление в КоАП. 
 
Согласно ч.1 статьи 2.10. КоАП юридические лица подлежат административной ответственности за совершение правонарушений в случаях, предусмотренных статьями разд.II КоАП и законами субъектов РФ. Это означает, что ответственность юридического лица наступает за деяния, образующие юридические составы административного правонарушения, сформулированные в Особенной части КоАП. Всего в Особенной части содержится более 200 юридических составов, субъектом которых является юридическое лицо: правонарушения, посягающие на права граждан, здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность, собственность, охрану окружающей природной среды и природопользования, в области промышленности, строительства и энергетики, сельского хозяйства, ветеринарии и мелиорации земель, дорожного движения, связи и информации, предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг, на транспорте, в области таможенного дела; нарушения, посягающие на институты государственной власти и установленный порядок управления, общественный порядок и общественную безопасность, в области защиты Государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории РФ. 
Вопрос 9. Расскажите о правах и обязанностях граждан РФ в сфере государственного управления. 
 
Момент возникновения административной дееспособности гражданина единообразно и четко не определен законодательством. В полном объеме она возникает, как правило, по достижении гражданином 18-летнего возраста. Согласно Конституции Российской Федерации"; гражданин может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. Однако момент возникновения административной дееспособности остается неопределенным. В различных сферах частичная дееспособность может возникать до достижения 18-летнего возраста. Так, в некоторые государственно-служебные отношения гражданин может вступать при достижении им частичной трудовой право-дееспособности, возникающей до достижения 18-летнего возраста; субъектами административных правонарушений признаются лица, достигшие 16 лет; определенные меры дисциплинарного воздействия, вплоть до исключения из школы, могут применяться к учащимся образовательных учреждений, возраст которых не уточняется и не ограничивается. 
 
Вся система административно-правовых отношений, субъектами которых могут быть граждане, определяется их административной правоспособностью. Но возникают они в процессе реализации гражданами своих субъективных прав и юридических обязанностей как по собственной инициативе, так и в порядке одностороннего волеизъявления органа государственного управления, местного самоуправления или его должностного лица. При этом в осуществлении субъективных прав инициатива преимущественно принадлежит гражданам. 
 
В случаях, установленных законодательством, субъективные права и обязанности могут приобретаться гражданами через своих законных представителей (родителей, опекунов, специально уполномоченных представителей). Но имеются также права и обязанности, которые могут приобретаться и реализовываться только лично гражданами (право на участие в государственном управлении, воинская обязанность и др.), т.е. без участия третьих лиц[19]. 
 
В целом вопрос о реализации прав и обязанностей граждан, закрепленных административным правом, через представителей, не получил должного разрешения в Российском законодательстве. Во всяком случае это понятие не тождественно представительству по гражданскому праву. 
Вопрос 10. Как определяется административно-правовой статус иностранцев и лиц без гражданства? 
Необходимость Закона "О правовом положении иностранных граждан в РФ" диктуется в первую очередь прозрачностью наших границ с государствами из бывших союзных республик. По данным федеральных органов, потоки беженцев и вынужденных переселенцев из этих стран привели к тому, что ныне в стране находятся свыше пяти миллионов нелегальных иностранцев, которые ухудшают социально-экономическую и криминогенную обстановку и отрицательно влияют на экономическую и политическую стабильность в стране. Разработчики считают, что этот закон поможет упорядочить регистрацию иностранных граждан, их учет, пресечь нелегальную миграцию и создаст реальный механизм по административному выдворению иностранных граждан, незаконно находящихся в России. 
 
Действительно, Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" определяет правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также регулирует отношения иностранных граждан с органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами органов власти, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности. 
 
Следует заметить, что законодатель в целях настоящего Федерального закона в понятие "иностранный гражданин" включает понятие "лицо без гражданства", за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства действуют специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан. 
 
Новый Федеральный закон определяет три правовых режима пребывания иностранных граждан в нашей стране: временное пребывание, временное проживание, постоянное проживание. 
 
Согласно статье 5 Закона срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы. Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, как правило, не может превышать девяноста суток. В отношении иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и заключивших трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг), срок временного пребывания в Российской Федерации продлевается на срок действия заключенного договора, но не более чем на один год, исчисляемый со дня въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию. 
 
Разрешение на временное проживание выдается иностранному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительством РФ. Срок действия разрешения на временное проживание составляет три года. Без учета утвержденной Правительством РФ квоты разрешение на временное проживание может быть выдано только отдельным категориям иностранных граждан. В их число входят те, кто родился на территории РСФСР и состоял в гражданстве СССР или родился в России; а также признанные нетрудоспособными и имеющие дееспособных сына или дочь - граждан России; имеющие хотя бы одного нетрудоспособного родителя - гражданина РФ; состоящие в браке с гражданином РФ, имеющие место жительства в РФ; осуществившие инвестиции в России в размере, установленном Правительством РФ; некоторые иные категории иностранных граждан. 
 
Отказ иностранному гражданину в выдаче разрешения на временное проживание либо аннулирование разрешения на временное проживание возможны в случае, если иностранный гражданин: выступает за насильственное изменение основ конституционного строя РФ, иными действиями создает угрозу безопасности РФ или граждан РФ; своими действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность; ранее подвергался административному выдворению за пределы России либо депортации; представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения; осужден либо имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления; привлекался к административной ответственности за нарушение режима пребывания (проживания) иностранных граждан в РФ; не может представить доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи в РФ в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства (за исключением случая, если иностранный гражданин признан нетрудоспособным); по истечении трех лет со дня въезда не имеет в РФ жилого помещения на основаниях, предусмотренных законодательством РФ; выехал из РФ в иностранное государство для постоянного проживания; находится за пределами РФ более шести месяцев; заключил брак с гражданином РФ, послуживший основанием для получения разрешения на временное проживание, и этот брак признан судом недействительным; является больным наркоманией либо страдает одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих. 
 
В течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному гражданину по его заявлению может быть выдан вид на жительство, дающий право на постоянное проживание в Российской Федерации. До получения вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в России не менее одного года на основании разрешения на временное проживание. Следует заметить, что вид на жительство выдается иностранному гражданину сроком на пять лет. По окончании срока действия вида на жительство данный срок по заявлению иностранного гражданина может быть продлен еще на пять лет. Законодатель не ограничивает количество продлений срока действия вида на жительство. Основания отказа в выдаче (либо аннулирования) вида на жительство те же, что и в случае отказа в выдаче разрешения на временное проживание. 
 
Федеральный закон регулирует также порядок оформления приглашений на въезд в Россию, порядок регистрации иностранных граждан, въехавших на территорию РФ, порядок их передвижения в пределах страны, избирательное право, условия участия иностранцев в трудовых отношениях, порядок замещения ими государственных должностей, отношение к военной службе. 
 
         К лицам без гражданства относятся лица, не принадлежащие к гражданству Российской Федерации и не имеющие доказательств принадлежности к гражданству другого государства[20]. 
 
          Разрешения на постоянное проживание и виды на жительство в РФ выдаются органами внутренних дел. 
 
Лицам без гражданства виды на жительство выдаются сроком на пять лет, а достигшим 45-летнего возраста - бессрочные. 
 
Особый срок регистрации устанавливается в соответствии с Положением о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы На основании разрешения о привлечении иностранных рабочих срок регистрации определяется до одного года, а в отдельных случаях допускается его продление еще до одного года.