Обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении

Существует два порядка рассмотрения и разрешения жалоб граждан -  административные, то есть рассматриваемые во внесудебном, в административном порядке и судебные, рассматриваемые судами в процессе осуществления  правосудия, в порядке уголовного, гражданского или конституционного судопроизводства.

Недостатком административного порядка рассмотрения жалоб является то, что они разрешаются заинтересованными органами исполнительной власти, при этом негласно, в отсутствие жалобщика, к тому часто работниками, не имеющими правовой подготовки. Поэтому жалобы нередко остаются без удовлетворения. Такой порядок не может признаваться эффективным, тем более, когда речь может идти о привлечении к ответственности виновных должностных лиц.

Вот почему возникает необходимость разрешения жалоб в судебном порядке, при котором стороны в процессе равны, возможности для объективного рассмотрения жалобы – иска повышаются. Однако закон14 предусматривает альтернативную возможность разрешения вопроса -   рассмотрение его в порядке подчиненности органом или должностным лицом. Это создает возможность быстрого исправления ошибки, не доводя дело до суда, и способствует ответственному отношению к принимаемым административным решениям.

В суде гражданин выступает не в роли просителя, а в качестве истца, равной стороны. Обязанность давать объяснения суду возлагается на должностное лицо, принимавшее в административном порядке решение по делу. В ходе процесса ему приходится не только объяснять действия органа и мотивировать их, но и подвергаться оценивающим воздействиям со стороны истца, суда и других участников процесса. Поэтому нередко15 еще в стадии предварительной подготовки дела к судебному слушанию должностные лица пересматривают свое решение, устраняют допущенные нарушения прав гражданина и тем самым не доводят дело до суда.

 Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд  действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изменениями и дополнениями от 14 декабря 1995 г.) предусматривает возможность каждого гражданина обратиться в суд, если он считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы16.

К действиям (решениям), которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.17

Суды общей юрисдикции рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, и действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

Гражданин вправе обратиться с жалобой по поводу нарушения его прав и свобод либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему.

6. Обеспечение законности в деятельности органов внутренних дел

Органы внутренних дел являются частью органов государственной исполнительной власти и занимают одно из центральных мест в системе правоохранительных органов, поскольку выполняют наибольший объем работы, связанной с предупреждением, выявлением и пресечением правонарушений.

В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел РФ на органы внутренних дел возлагаются следующие задачи:

• разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов, независимо от форм собственности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности;
• организация и осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений.

Свою деятельность органы внутренних дел строят в соответствии с принципами уважения и соблюдения прав человека и гражданина, законности, гуманизма, гласности, взаимодействия с органами государственной власти и управления, общественными организациями, гражданами, средствами массовой информации.

Среди принципов Уголовного кодекса Российской Федерации, которые воспроизводят международные стандарты и имеют особое значение для нашей правоприменительной практики, следует выделить принцип гуманизма (статья 7 УК РФ). Гуманизм проявляется в объединении двух начал: обеспечении безопасности человека от преступных посягательств на его жизнь, здоровье, достоинство, права и свободы, собственность (часть 1 статьи 7 УК РФ), а также обеспечении наказания и иных мер уголовно-правового характера, не имеющих своей целью причинение физических страданий или унижение человеческого достоинства (часть 2 статьи 7 УК РФ). Так, в части 2 статьи 7 УК РФ запрещаются жестокие, мучительные и позорящие наказания.

Принцип гуманизма получил конкретизацию в ряде статей Особенной части Уголовного кодекса Российской Федерации

Статья 4 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" в новой редакции (№117-ФЗ) содержит принципы содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых. Среди этих принципов названы законность, равенство всех граждан перед законом, гуманизм, уважение человеческого достоинства в соответствии с Конституцией Российской Федерации, принципами и нормами международного права, а также международными договорами Российской Федерации. В данной статье говорится также о том, что содержание под стражей "не должно сопровождаться пытками, иными действиями, имеющими целью причинение физических или нравственных страданий подозреваемым и обвиняемым в совершении преступлений, содержащимся под стражей".

31 марта 1999 года был принят  Федеральный закон "О внесении  изменений и дополнений в Закон РСФСР "О милиции"". В частности, в части 2 статьи 5 Закона "О милиции" было закреплено следующее положение: "Милиции запрещается прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению".

При рассмотрении вопросов уголовного преследования должностных лиц (в том числе и сотрудников правоохранительных и судебных органов) необходимо учитывать, что статья 286 УК РФ предусматривает ответственность за превышение должностных полномочий. Квалифицирующими признаками этого состава преступления являются применение насилия или угроза его применения либо причинение тяжких последствий. При наличии данных признаков это преступление в соответствии с российским уголовным законодательством квалифицируется как тяжкое и предусматривает наказание в виде лишения свободы от трех до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

Так, согласно обобщенной информации, предоставленной отделом статистики Генеральной прокуратуры Российской Федерации:

Контроль за соблюдением законности деятельности сотрудников в системе МВД России осуществляют непосредственно руководители органов внутренних дел, подразделения собственной безопасности и инспекции по личному составу.

Основными направлениями деятельности службы собственной безопасности являются: выявление, предупреждение и пресечение правонарушений, замышляемых, подготавливаемых или совершаемых сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации; разработка мер по обеспечению собственной безопасности, укреплению законности в органах и подразделениях внутренних дел; организация государственной защиты сотрудников органов внутренних дел и членов их семей; проведение служебных проверок по тяжким преступлениям и преступлениям, получившим большой общественный резонанс, совершенным сотрудниками органов внутренних дел, а также должностным проступкам, связанным с нарушением законности.

Одной из форм реагирования на нарушение прав граждан сотрудниками является рассмотрение поступающих жалоб и заявлений.

За 1998-2000гг. в подразделения собственной безопасности поступило 78219 жалоб и заявлений граждан на действия сотрудников органов внутренних дел, по которым проведено 44839 служебных проверок. По их результатам привлечено к различным видам ответственности 17193 сотрудника органов внутренних дел, в том числе 4598 уволено из органов и 1134 понижено в должности. В прокуратуру направлено 10374 материала, по которым возбуждено 5093 уголовных дела.

Параллельно в МВД России осуществляется разработка программы многоуровневого изучения личного состава на пригодность к службе в органах внутренних дел.

Надзор за точным и неуклонным исполнением законов органами внутренних дел возложен на прокуратуру. Она осуществляет надзор за всеми видами правоохранительной деятельности этих органов: административной, оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной. Прокуратура также осуществляет надзор и за исполнением законов внутренними войсками, за законностью содержания задержанных и арестованных в изоляторах временного содержания, помещения в приемник-распределитель. Полномочия прокурора при осуществлении надзора определяются действующим законодательством.

Государственный контроль за деятельностью Министерства внутренних дел РФ осуществляют Президент и Правительство РФ.

7. Ответственность органов управления и их должностных лиц за ущерб, причинённый служебной деятельностью

Нормы законодательства, устанавливающие ответственность для должностных лиц государства, во многом устарели и не отвечают задачам общественного развития, стоящим на сегодняшний день.

Следует признать, что пробелы в законодательстве зачастую восполняются административными актами управления и негласными правилами поведения должностных лиц, что усугубляет  проблему  автономизации  административной системы, способствует коррупции и ослаблению общественного контроля над государством.

С точки зрения российского законодательства, употребление в Указе Президиума Верховного  Совета СССР от 18 мая 1981 г. "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных  организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей" от 18 мая 1981 г. понятия "ущерб" неточно, поскольку в Конституции России (ст. 53)  неблагоприятные последствия гражданина от незаконных действий государственных органов и их   должностных лиц при исполнении служебных обязанностей именуются понятием "вред".

Понятие должностного лица играет важнейшую роль при определении круга деяний, относимых к должностным правонарушениям. Его легальная формулировка содержится в примечании к ст.2. 4 Кодекса об административных правонарушениях, в котором сказано, что под  должностным  лицом  в  настоящем  Кодексе  следует понимать лицо, постоянно, временно или  в  соответствии  со  специальными полномочиями  осуществляющее  функции  представителя  власти,   то   есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а  равно лицо, выполняющее  организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах,  органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях,  а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях   Российской   Федерации. 18

Во-первых, к представителям власти относятся работники государственных органов и учреждений, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять требования, а также принимать решения, обязательные для исполнения гражданами и организациями независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности. Это должностные лица, наделенные полномочиями публичного характера, то есть распорядительной властью в отношении многих физических и юридических лиц, организационно им не подчиненных. Представители власти обладают функциональной властью вне рамок организации, в которой они состоят в должности. Типичными представителями служащих такого рода являются работники милиции, налоговой полиции, прокуратуры, таможни, представители различных инспекций и т. д.

Во-вторых, под организационно-распорядительными обязанностями следует понимать функции по осуществлению руководства трудовым коллективом, участком работы и деятельности отдельных работников. А под административно-хозяйственными обязанностями - полномочия по управлению или распоряжению государственным имуществом.