Общая характеристика местного смоуправления в России

ГЛАВА 3. Компетенция МСУ в сфере правоохраны и

взаимодействия  с ОВД

·  Составной частью формирования правового государства является перестройка местного самоуправления в сфере правоохраны, а также деятельности правоохранительных органов, включая органы внутренних дел. Основное содержание их профессиональной деятельности составляет правоприменение, а необходимым условием и компонентом процесса правоприменения является толкование норм права. Значит, практическим работникам необходимо знать теорию этого вопроса и уметь применять ее в своей профессиональной деятельности. Поэтому разработка общетеоретических аспектов толкования норм права для органов внутренних дел представляет собой определенный научный и практический интерес.

Являясь самостоятельной стадией в едином процессе применения норм права, толкование, как уяснение действительного смысла (содержания) правовой нормы служит целям - подведения единичного под общее, когда конкретное жизненное явление должно быть опосредствовано нормативным материалом. Абрамов В.А. Местное самоуправление: идея и опыт //Социс. 1997. - №1. - С. 202..²⁰ В этой связи Л.Н. Завадская отмечает, что "нормы материального права обусловливают содержание правоприменительного акта не непосредственно, а через деятельность правоохранительных органов, которая проходит стадии, связанные с толкованием нормативных предписаний, подлежащих применению; установлением фактических обстоятельств дела; определением фактов, являющихся доказательствами; соотношением нормативных предписаний, фактических обстоятельств дела и доказательств, подтверждающих наличие, отсутствие либо возможностей изменения правоотношений; вынесением актов применения" Андреев С. С. Управление и самоуправление: природа соотношения // Самоуправление . - М. 1995. - №1. - С. 48..²¹

Понимание толкования как процесса уяснения смысла норм права, т.е. процесса установления воли законодателя, выраженной в правовых предписаниях, раскрывается через рассмотрение способов толкования. В литературе последние трактуются как "специальные приемы, правила и средства познания смысла правовых норм, используемые сознательно или интуитивно для получения ясности относительно правовых велений". Указ Президента РФ от 11 июня 1997 г. N 568 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 27 июня 2000 г.// СЗ РФ от 3 июля 2000 г., N 27, ст. 2821)//СЗ РФ от 16 июня 1997 г. N 24, ст. 2741;²²

В юридической  литературе называются различные комбинации способов толкования норм права. Так, с позиции Н.Н. Вопленко основными способами толкования права являются систематический, филологический, историко-политический, логический. Берг О. О структуре модельного законодательства субъекта РФ в области местного самоуправления//Хозяйство и право. 2000. - № 3. - С. 41-43. С.А. Комаров подчеркивает, что толкование-уяснение достигается при помощи определенных приемов (способов): грамматического (филологического); логического; систематического; историко-политического (историко-целевого); специально-юридического; функционального. В.Н. Хропанюк выделяет всего три основных приема толкования-уяснения содержания правовых норм: грамматический, систематический и историко-политический. В.В. Лазарев обращает внимание на грамматическое, логическое, систематическое, специально-юридическое, историко-политическое и телеологическое толкование. А.В. Осипов называет такие же способы толкования, кроме последнего - телеологического.

Представляется, что в качестве самостоятельного способа толкования следует признать социологический, который особенно актуализируется при коренных, качественных изменениях общественных отношений, реформировании социального организма. Следует отметить, ряд авторов, прямо или косвенно признают право на существование и применения в практической деятельности социологического способа толкования. Так, в литературе подчеркивается, что в некоторых случаях для уяснения смысла нормы недостаточно брать во внимание только ее формальный анализ и общие условия реализации. Иногда интерпретатор должен учитывать условия и факторы, при которых реализуется норма. Прежде всего, это касается толкования так называемых оценочных терминов ("уважительные причины", "существенный вред", "значительный вред", "крайняя необходимость"). Правда, такой способ иногда называется как функциональный. Н.И. Хабибуллина обращает внимание на то, что "проблема толкования имеет … социальный аспект: отражая определенную сферу общественных отношений, закон может соответствовать объективным условиям жизни, может отражать их или отставать (что происходит в последнее время). И пока устаревший закон не отменен, соответствие устаревших правовых предписаний может быть обеспечено с помощью толкования, которое путем принятия определенных компромиссных решений направлено на согласование интересов общества, государства и личности".

Н.В. Кудрявцев  и В.П. Казимирчик акцентируют внимание на то, что "исходным элементом правореализации  служат два феномена: юридическая норма и социальная ситуация, к которой она непосредственно относится … Наличие же двух компонентов - нормы и социальной ситуации - вызывает цепочку организационных (если речь идет об учреждении) и психологических (если действует должностное лицо или гражданин) событий: оценка ситуации, анализ нормы, сопоставление предписаний нормы с интересами и мотивами субъекта, наконец, принятие решения и действие (бездействие), соответствующее норме или противоречащее ей. В ходе развития этой цепочки событий и действуют названные социальные факторы: особенности ситуации; интересы, мотивы, характерные черты личности субъекта; прогнозируемые социальные последствия и т.п. Все элементы (звенья) рассматриваемой цепочки могут сильно модифицироваться в зависимости от очень многих обстоятельств…".

Еще ранее  А.П. Коренев, называя такие способы  толкования, как грамматический, логический, систематический и историко-политический, тем не менее подчеркивал, что правильно применить норму - значит применить ее на основе достоверной информации как о самом явлении, так и внешних условиях, в которых оно находится. Автор обращает внимание на то обстоятельство, что от практической целесообразности, от выбора оптимального варианта решения во многом зависит эффективность применения норм. Целесообразность же, в свою очередь, означает, что субъект применения нормы обязан максимально учитывать конкретную обстановку, время, место и условия, своеобразие создавшегося положения и т.п.

Наиболее  последовательно необходимость  социологического способа толкования норм права обосновывает коллектив авторов, по мнению которого, указанный способ означает использование при уяснении содержания норм права характеристик и оценок различных аспектов конкретно-исторической реальности, знаний о социальных условиях (политических, нравственных, бытовых и т.д.), т.е. социологический способ основан на обращении к внешним по отношению к самой системе права, но в отличии от исторического способа, современным источникам информации и критериям оценки данных о содержании нормы права. Отметим, что в ряде случаев данный способ толкования, с одной стороны, отождествляют, как отмечалось ранее, с функциональным, а с другой стороны, отрицают наличие и социологического и функционального способов, полагая, что их цели достигаются с помощью историко-политического толкования Кутафин О.Е. Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: Учебник. - М.: Юрист, 2000. - С. 209..

Социологический способ толкования норм права используется главным образом при установлении содержания правовых норм, включающих оценочные понятия ("особо крупный размер", "провокационные слухи", "действия, разжигающие национальную рознь" и т.д.). Уяснение же содержания оценочных понятий (если оно не определено законодателем), решение вопроса о том, имеются ли условия для применения права, требуют изучения социальной действительности, привлечение информации из сферы нравственных отношений, политики, обращения к правосознанию общества и самого правоприменителя, к его жизненному и профессиональному опыту.

Не трудно заметить, что юридической предпосылкой социологического способа толкования является законодательство, содержащее те понятия, которые с помощью профессионального правового сознания субъекта, оцениваются в ходе его правоприменительной деятельности на всех ее стадиях. Это, в свою очередь, позволяет субъекту правоприменения реализовывать нормы права по своему усмотрению.

В этой связи В.Н. Дубовицкий подчеркивает, что "нормативность как ведущее  и определяющее свойство правовой формы  регулирования несет в себе и множественность оценочных категорий ("уважительная причина", "в случае необходимости", "исходя из потребностей", "в соответствии с обстоятельствами" и т.п.), которые с неизбежностью ведут к применению административного усмотрения". Представляется, что это положение требует уточнения в том отношении, согласно которому свобода усмотрения правоприменяющего субъекта возможна тогда, когда он в своей профессиональной деятельности оперирует (руководствуется) диспозитивными нормами, в том числе содержащими оценочные понятия. Именно такие нормы предписывают тот или иной вариант поведения, но при этом предоставляют субъекту возможность в пределах законных средств урегулировать отношения по своему усмотрению. Видимо, такое законодательство имеет в виду С.С. Алексеев, приводивший образное сравнение, согласно которому "право напоминает … не матрицу, на которой запрограммированы все возможные варианты человеческих поступков и по которым "печатается" поведение людей, а, скорее, обширную "раму", состоящую из такого рода программ и их ячеек различных объемов и форм, всегда четко очерченных, но всегда оставляющих пространство для собственного поведения участников общественных отношений" Аникин Л.С. Местного самоуправления и власть в постсоветской России. // Философия и власти. - Саратов. - 1996. - С. 182..

Л.Н. Завадская  в этой связи отмечала, что деятельность по применению права совершается в определенной форме, т.е. с учетом совокупности установленных законом правил, процедур, обусловливающих порядок деятельности субъектов, применяющих нормы. В одних случаях правила и процедуры опосредствуют все этапы деятельности по применению права, в других - лишь наиболее существенные действия правоприменяющих субъектов, а также лиц, участвующих в процессе применения права. Автором особо отмечается, что на практике соотношение материально-правовых и процессуальных предписаний не всегда оптимально. Иногда не оправдано скрупулезное процессуальное регулирование служит тормозом в ходе осуществления права, а иногда отсутствие процедур, правил может привести к ничем не ограниченному усмотрению правоприменительных органов, должностных лиц, от решения которых зависит реализация субъективных прав, обязанностей субъектов. Не трудно заметить, что автор касается не только проблемы усмотрения субъекта правоприменения, но и его пределов.

Л.Э  Жалинский обращает внимание на позицию  немецкого ученого К. Энгита, который, выделяет различные формы нормативных высказываний (выражений закона). Некоторые из них обеспечивают большую самостоятельность правоприменителя: это неопределенные правовые понятия, нормативные понятия, понятия измерения (оценочные) и пеперальные клаузулы, т.е. оговорки. Сам же ученый в этой работе говорит в той или иной форме о возможности усмотрения в профессиональной деятельности юриста. Так, по его мнению, юрист должен уметь, в частности, "найти пределы своей самостоятельности и исполнять чужие решения". Выявление потребности в применении права (решение правовых ситуаций) и собственно применение права (решение правовых задач) требуют, кроме всего прочего, и уяснения тенденций развития законодательства, осознания его меняющихся целей, установления нового контекста закона, что полностью легитимируется рекомендуемыми в теории права способами толкования закона, понимания возможностей закона, условий его применения. Автором подчеркивается, что даже профессиональная критика закона осуществляется в рамках действующего права. При соблюдении этого основополагающего условия законность исполнения профессиональных обязанностей предполагает: а) право на толкование; б) возможность усмотрения в заданных пределах; в) механизм преодоления ошибок и правонарушений, и т.д. И, наконец, им отмечается и такое важное положение, согласно которому, связанность законом правовых действий, труда юриста в целом может быть ограничена: а) необходимостью и возможностью толкования закона, т.е. уяснения или наделения его определенным значением; б) возможностью выбора между правовыми нормами, в частности, в случае конкуренции закона, либо диспозитивности правовых норм; в) наличием собственного усмотрения в применении закона в рамках представленной компетенции, что, например, проявляется при назначении наказания, определении морального ущерба и пр. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. - М., 2000. - С. 176.;; г) возможности восполнения закона по аналогии; д) возможности возражений против действующего закона, в частности по мотивам его не конституционности. Причем А.Э. Жалинский подчеркивает, что во всех этих случаях речь идет о юридически корректной, правильной оценке, т.е. не об ошибках или иллюзиях юриста, а о действительном положении дел. Каждое из этих условий или возможностей имеет практический правовой смысл и образует определенные предпосылки эффективного и конструктивного осуществления юристом своей работы.

Примером  относительно-определенной гипотезы может служить гипотеза нормы права, выраженной в ст. 89 УПК, согласно которой, меры пресечения в отношении обвиняемого применяются "при наличии достаточных оснований полагать, что обвиняемый скроется от дознания, предварительного следствия или суда, или воспрепятствует установлению истины по уголовному делу, или будет заниматься преступной деятельностью, а также для обеспечения исполнения приговора …". Для правильного и одновременно эффективного применения данной нормы суд, прокурор, следователь, лицо, производящее дознание, должны в каждом конкретном случае решить, имеются ли "достаточные основания" для избрания соответствующей меры пресечения, т.е. наличествуют ли условия, указанные в норме права. Решение же этого вопроса невозможно без использования данных о том, есть ли у обвиняемого место жительства, постоянное место работы, преступные связи, о его моральных качествах и др.

Применительно к административному праву А.П. Коренев обращает внимание на то обстоятельство, что по степени определенности гипотезы и диспозиции нормы могут быть абсолютно-определенные, относительно определенные и неопределенные. Причем, по мнению автора, существование относительно-определенной и неопределенной диспозиции в административном праве объективно обусловлено характером управленческих отношений. В сфере управления порой возникают настолько индивидуальные общественные отношения, что заранее подробно регламентировать правом эти отношения невозможно. Такая регламентация поведения субъектов поведения субъектов административного права, с позиции А.П. Коренева, привела бы к формализму в управленческой деятельности, лишила бы ее творческого характера.

В этой связи отметим, что применение норм права представляет собой весьма распространенный вид (форму) управленческой деятельности. Применительно к органам внутренних дел В.В. Лазарев и И.П. Левченко отмечают, что они входят одновременно в систему государственного управления и в систему правоохранительных органов. В силу этого специфической особенностью является двойственный (управленческий и правоохранительный) характер их деятельности, направленной на обеспечение законности и правопорядка. Правовая регламентация поступков должностных лиц правоохранительных органов в правоприменительном процессе не должна сковывать их инициативу и вместе с тем она не должна допускать произвола, противопоставление законности и целесообразности. При раскрытии содержания вышеизложенного положения вновь обратимся к анализу некоторых норм права, закрепленных в УПК.