Особенности применения административно-восстановительных мер на примере возмещения вреда окружающей среде

Административно-правовое воздействие не связано с имущественными компенсациями, так как особенное последствие правонарушения, осуществляемое административным иском, составляет отмена незаконного распоряжения. Применяемые исполнительной властью меры принуждения смешены с процессуальной формой разрешения спора о праве гражданском.

Административно-правовое воздействие часто оформлено  в специальных административно-правовых режимах, и меры восстановления должны быть направлены на восстановление нарушенного  режимного положения, а не как  это имеет место при взыскании  убытков в возмещение ущерба, ибо оно производится в интересах конкретного лица.

Применение административно-восстановительных  мер возможно в случае принятия административных актов, влияющих на правовой статус (о  предоставлении лицензии, регистрации  организации и т.п.). Если в отношении заинтересованного лица состоялись нестатусные акты, вместо восстановления допускается пресечение и ответственность. Разрешение перемещения товаров через таможенную границу России с нарушением таможенных правил, сопровождается пресечением фактической перевозки и возбуждением дела о НТП. Осуществление банковских операций без лицензии не допускает восстановления, так как множество совершенных сделок, полифункциональный характер обязательств, неограниченный круг и непоименованность контрагентов, взаимодействующих с квази-банком, препятствуют установлению экономических нормативов.

2.2. Классификация административно-восстановительных  мер

В систему административно-восстановительных  мер можно включить:

1) меры организационно-распорядительного характера: отмена незаконных административных актов; замена субъекта правоотношений (в случае неисполнения обязанности заключать публичные договоры), изменение состава его контрагентов (например, при экспорте товаров двойного применения зарубежным партнерам, специально не оговоренным национальным органом государства-получателя); реорганизация субъекта, смена его администрации; понуждение восстановить ранее существовавшее положение;

2) меры организационно-имущественного  характера: проведение мероприятий  по финансовому оздоровлению и устранению материальных нарушений режимных требований; изменение обязательных нормативов.

Отмена незаконных административных актов, предоставивших правомочия на осуществление  отдельных видов деятельности может  быть связана с лишением правового статуса, либо с подтверждением незаконного использования статусных правомочий, например, признанием недействительности сертификатов соответствия.

Совершение юридически значимых действий в отношении третьих  лиц субъектом, лишенным статуса, не должно влечь само по себе признание незаконности последствий этих действий, если лицо, в отношении которого они состоялись, не знало или не должно быть знать о неправоспособности исполнителя, и отсутствуют другие основания для признания их незаконности. В частности, выдача сертификатов соответствия испытательной лабораторией, свидетельство об аккредитации которой признано недействительным, не должно влечь признания недействительными сертификатов соответствия только в силу названной причины.

Регистрация предпринимательской деятельности может быть признана недействительной судом в связи с допущенными нарушениями при создании юридического лица или приобретении статуса индивидуального предпринимателя, если эти нарушения носят неустранимый характер (абзац 2 пункта 2 статьи 61 ГК России).

Аннулирование административного  акта является административной санкцией в силу её организационного характера. Спора о субъективном праве в  данном случае нет. Думается, её применение должно осуществляться не судом, а органом, осуществляющим государственную регистрацию.

Допускается замена руководителя кредитной организации в случаях  систематического невыполнения предписаний  об устранении нарушений, приведших  к ухудшению финансового положения  и созданию реальной угрозы интересам  кредиторов, серьезных нарушений в организации бухгалтерского учета, несоблюдения банковского законодательства, правил совершения операций на рынке ценных бумаг. Возможно назначение временной администрации по управлению ею в случаях отсутствия надлежащей квалификации у действующего руководства (неспособность обеспечить работу в соответствии с законодательством, неудовлетворительное финансовое состояние банка), наличия внутриорганизационных противоречий (возникновение разногласий между органами управления банка, дезорганизующими его работу, потеря управления банком в связи с прекращением деятельности или сменой руководства).

Меры административно-правового  восстановления при нарушении удостоверительного воздействия не применяются, ибо, зачем  требовать действий от другого лица, когда сам представитель государственной администрации уполномочен совершить учетно-регистрационные операции.

Предусмотрено применение мер административно-правового восстановления в рамках правопризнания. Руководитель организации, проверяемой Госметрологслужбой России, обязан составить план мероприятий по устранению нарушений и сообщить об этом. В актах проверки соблюдения требований стандартов в области строительства должны быть указаны конкретные организационные меры по устранению выявленных нарушений.

В соответствии с абзацем 7 статьи 12 Закона РФ О конкуренции  и ограничении монополистической  деятельности на товарных рынках антимонопольным  органам предоставлено право  обращаться в суд с заявлениями  о признании властного акта (договора) недействительным либо о понуждении восстановить существовавшее положение, заключить договор, об изменении или расторжении договора.

Антимонопольные органы вправе самостоятельно осуществлять широкий  перечень мер административного  принуждения. Обоснованно ли в таком случае принятие судебного решения? Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 21 мая 1996 г. 133/96 разъясняет, что арбитражным судам подведомственно рассмотрение исков о признании недействительными учредительных документов, когда коммерческой организации предоставлены полномочия государственного органа. Верховный Суд России указывает, что антимонопольным органам разрешается обращение в суд с исками о ликвидации организаций или о прекращении деятельности индивидуального предпринимателя за неоднократное или грубое нарушение прав потребителей. Иначе говоря, судебная защита прав требуется, если применение мер восстановления касается ограничения правового статуса субъекта.

3.   Особенности применения административно-восстановительных мер на примере возмещения вреда окружающей среде

Отношения по возмещению вреда, причиненного в результате экологического правонарушения, основаны на принципах  гражданско-правовой ответственности. Официально ФЗ «Об охране окружающей среды» их не выделяет. Однако в юридической литературе довольно часто встречается классификация принципов возмещения вреда. Среди них можно отметить следующие.

1) Всеобщая обязанность  для причинителя вреда возместить  причиненный вред независимо  от привлечения к иным видам  юридической ответственности. Данная обязанность вытекает из смысла ФЗ «Об охране окружающей среды». Более того, согласно ст. 14 указанного закона возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде рассматривается в качестве метода экономического регулирования в области охраны окружающей среды.

Санкции, применяемые  к физическим и юридическим лицам, не однозначны. Действующим законодательством  для граждан (в том числе должностных  лиц) установлены следующие виды ответственности: уголовная, административная, материальная и гражданско-правовая (имущественная). Юридические лица несут административную и гражданско-правовую ответственность. При этом административная и уголовная ответственность применяется на альтернативной основе. Некоторые виды ответственности могут применяться одновременно. Речь идет именно о возмещении вреда, как о разновидности гражданско-правовой ответственности.

Здесь следует учесть еще один момент. Вопрос о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, как правило, решается одновременно с рассмотрением административного материала. По этому поводу Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в ст. 4.7. закрепляет следующие положения.

Судья, рассматривая дело об административном правонарушении, вправе при отсутствии спора о  возмещении имущественного ущерба одновременно с назначением административного наказания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба.

Споры о возмещении имущественного ущерба разрешаются судом в порядке  гражданского судопроизводства.

По делу об административном правонарушении, рассматриваемому иными уполномоченными органом или должностным лицом, спор о возмещении имущественного ущерба разрешается судом в порядке гражданского судопроизводства.

2) Полное возмещение причиненного  вреда. В соответствии со ст. 1064 ГК РФ вред подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Обязанность полного возмещения вреда окружающей среде закреплена также ст. 77 ФЗ «Об охране окружающей среды». С точки зрения гражданских отношений это означает возмещение как реального вреда, так и упущенной выгоды или неполученного дохода. Для экологических отношений этот принцип надо понимать как возмещение не только экономического вреда с его упущенной выгодой, но и вреда экологического, которого, может быть, еще и нет, но который обязательно появится в будущем в силу факта причинения вреда природной среде.

3) Ответственность юридических  лиц и граждан за вред окружающей  среде, причиненный их работниками  при исполнении ими своих трудовых (служебных, должностных) обязанностей.

В соответствии со ст. 1068 ГК РФ «юридическое лицо либо гражданин  возмещает вред, причиненный его  работником при исполнении трудовых (служебных, должностных) обязанностей». В соответствии с этой же статьей  работниками признаются граждане, выполняющие  работу на основании трудового договора (контракта), а также граждане, выполняющие работу по гражданско-правовому договору, если при этом они действовали или должны были действовать по заданию соответствующего юридического лица или гражданина и под его контролем за безопасным ведением работ.

Существование и совершенствование  названного принципа возмещения вреда  обеспечивает надежные гарантии для  возмещения, ибо непосредственный причинитель  не всегда может обладать той суммой средств, которую необходимо выплатить потерпевшему. Юридическое лицо имеет право предъявить регрессные требования к работнику, по вине которого ему причинен вред. В свою очередь, предприятие, или учреждение, организация, возместившая вред за своего работника, имеет право предъявить в суде регрессный иск к виновному работнику. Однако, если предприятие по отношению к потерпевшему вред состояло в гражданских отношениях, то с виновным работником, причинившим вред, оно находится в трудовых отношениях. Поэтому возмещение вреда, причиненного предприятию со стороны виновного работника, производится на основе трудового законодательства. Ущерб может выражаться в уплате предприятием (организацией) штрафа за административное правонарушение, уплате средств в возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде, здоровью и имуществу граждан и других юридических лиц.

Размеры и порядок  привлечения к материальной ответственности  устанавливаются Трудовым кодексом РФ.

По общему правилу  за ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации при исполнении трудовых обязанностей, работники, по вине которых причинен ущерб, несут материальную ответственность в размере прямого действительного ущерба, но не более своего среднего месячного заработка.

Под прямым действительным ущербом понимается реальное уменьшение наличного имущества работодателя или ухудшение состояния указанного имущества (в том числе имущества третьих лиц, находящегося у работодателя, если работодатель несет ответственность за сохранность этого имущества), а также необходимость для работодателя произвести затраты либо излишние выплаты на приобретение, восстановление имущества либо на возмещение ущерба, причиненного работником третьим лицам.

При этом согласно ст. 239 Трудового кодекса РФ материальная ответственность работника исключается  в случаях возникновения ущерба вследствие непреодолимой силы, нормального хозяйственного риска, крайней необходимости или необходимой обороны либо неисполнения работодателем обязанности по обеспечению надлежащих условий для хранения имущества, вверенного работнику.

Ст.ст. 242, 243 Трудового  кодекса установлена полная материальная ответственность работника и  перечислены случаи наступления  такой ответственности.

Полная материальная ответственность работника состоит  в его обязанности возмещать  причиненный работодателю прямой действительный ущерб в полном размере.

Материальная ответственность  в полном размере причиненного ущерба может возлагаться на работника  лишь в случаях, предусмотренных  Трудовым кодексом или иными федеральными законами.

Работники в возрасте до восемнадцати лет несут полную материальную ответственность лишь за умышленное причинение ущерба, за ущерб, причиненный в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, а также за ущерб, причиненный в результате совершения преступления или административного проступка.

Материальная ответственность  в полном размере причиненного ущерба возлагается на работника в следующих  случаях:

1) когда в соответствии  с Трудовым кодексом РФ или  иными федеральными законами  на работника возложена материальная ответственность в полном размере за ущерб, причиненный работодателю при исполнении работником трудовых обязанностей;

2) недостачи ценностей,  вверенных ему на основании  специального письменного договора  или полученных им по разовому  документу;

3) умышленного причинения ущерба;

4) причинения ущерба  в состоянии алкогольного, наркотического  или иного токсического опьянения;