Административно-правовая норма
состоит из:
1) гипотеза – условие
действия административно-правовых
норм (ст. 13 Кодекса об административных
правонарушениях.).
2) диспозиция – правило
поведения, предписываемое, дозволенное
или рекомендуемое данной нормой
права (ст. 165).
3) санкция – меры административного
и дисциплинарного воздействия.
Однако и здесь имеются
определенные особенности. Так, не во всех
случаях четко выражается гипотеза.
Она нередко обнаруживает себя в
виде юридических фактов (например,
достижение определенного возраста,
совершение административного правонарушения
и т.п.). При регламентации деятельности
аппарата управления она прямо не
выражена, а предполагается в качестве
условия соответствия этой деятельности
установленной компетенции того или иного
субъекта исполнительной власти. Гипотеза
содержит указание на фактические условия
реализации нормы, обстоятельства, при
наличии которых надо или можно действовать
определенным образом. Обстоятельства,
предусматриваемые гипотезой нормы административного
права, являются юридическими фактами,
порождающими, изменяющими или прекращающими
административные правоотношения. Например,
ст. 13 КоАП предусматривает, что административной
ответственности подлежат лица, достигшие
к моменту совершения административного
правонарушения шестнадцатилетнего возраста.
В данном случае достижение указанного
возраста дает право уполномоченным на
то органам привлечь виновного к административной
ответственности.
Диспозиция – центральная
часть административно-правовой нормы
– определяет само правило поведения,
предписываемое, дозволяемое или
рекомендуемое данной нормой права. В санкции
административно-правовой нормы указываются
неблагоприятные последствия, наступающие
для нарушителей установленного данной
нормой правила. Санкция предусматривается,
как правило, в виде конкретных мер дисциплинарного
или административного воздействия, причем
далеко не все нормы имеют таковые. Например,
нормы, регулирующие управленческую деятельность,
исходят из того, что взаимоотношения
между, вышестоящими и нижестоящими административно-управленческими
работниками строятся на началах дисциплинарной
власти. Санкции в данном случае содержатся
в нормах общего характера, относящихся
к институту государственной службы. С
другой стороны, конкретные административные
санкции всегда закрепляются в нормах,
предусматривающих составы конкретных
административно-правовых правонарушений. Административно-правовые
нормы содержат в себе юридически обязательные
правила поведения, адресованные, прежде
всего, субъектам исполнительной власти
(государственного управления). В качестве
примера можно назвать нормы, содержащиеся
в Законе о Правительстве Российской Федерации,
в Указе Президента Российской федерации
от 17 марта 1997 г. «О совершенствовании
структуры федеральных органов исполнительной
власти», в положениях о федеральных министерствах
и т.п. Объясняется данная особенность
тем, что на характер административно-правовых
норм оказывают определяющее влияние
природа и социальное назначение государственно-управленческой
деятельности. Соответственно и в современных
условиях основным объектом административно-правового
регулирования по-прежнему остаются действия
(поведение) исполнительных органов, их
внутренних структурных подразделений,
а также действующих от их имени должностных
лиц. Административно-правовые нормы,
следовательно, рассчитаны в значительной
степени на регулирование организации
и функционирования аппарата государственного
управления. Административно-правовые
нормы, однако, не могут быть сведены к
чисто «аппаратным». Роль этих норм значительно
более многообразна, что прямо вытекает
из сущности и назначения государственно-управленческой
деятельности как формы практической
реализации исполнительной власти. Соответственно
аппарат управления «живет» не только
и не столько интересами собственного
бытия. Он повседневно связан как с нижестоящими
звеньями, так и со всеми иными сторонами,
действующими в сфере государственного
управления, либо так или иначе затрагивающими
ее интересы. В первом случае имеются в
виду различного рода государственные
по своему характеру образования (предприятия,
корпорации, учреждения и т.п.), а во втором
— негосударственные образования политического,
социально-культурного, коммерческого
типа, а также, что особенно важно подчеркнуть,
граждане. Следовательно, регулирующее
воздействие административно-правовых
норм весьма масштабно.
2. Классификация норм
административного права.
Существуют различные
виды административно-правовых норм. Основаниями
их подразделения на виды являются:
содержание; форма выражения установленных
правил; круг лиц, на которых они
распространяются; порядок действия
норм в пространстве и другие признаки. Существуют
различные критерии классификации административно-правовых
форм. Наиболее общий характер имеет выделение
двух основных видов этих норм: материальные
и процессуальные. Материальные административно-правовые
нормы характеризуются тем, что они юридически
закрепляют комплекс обязанностей и прав,
а также ответственность участников регулируемых
административным правом управленческих
отношений, т.е. фактически их административно-правовой
статус. В материальных нормах находит
свое выражение тот правовой режим, в рамках
которого должна функционировать система
исполнительной власти (государственного
управления), должны действовать участники
регулируемых управленческих отношений.
Такие административно-правовые нормы
нередко называют статичными. Это, например,
нормы, определяющие обязанности соответствующих
должностных лиц принять и рассмотреть
в установленный срок жалобу гражданина;
нормы, определяющие основы компетенции
того или иного субъекта исполнительной
власти и т.п. Таким образом, материальные
административно-правовые нормы определяют
основы взаимодействия субъектов исполнительной
власти и различного рода объектов управления,
их взаимные юридические возможности. Процессуальные
административно-правовые нормы регламентируют
динамику государственного управления
и связанных с ним управленческих отношений.
Например, это нормы, определяющие порядок
приема, рассмотрения, разрешения жалоб
и заявлений граждан; порядок производства
по делам об административных правонарушениях
и т.п. Их назначение сводится к определению
порядка (процедуры) реализации юридических
обязанностей и прав, установленных нормами
материального административного права
в рамках регулируемых управленческих
отношений. Важное значение имеет классификация
административно-правовых норм в зависимости
от их конкретного юридического содержания.
В ее основе тот или иной вариант метода
административно-правового регулирования
управленческих общественных отношении.
С этих позиций выделяются следующие виды
административно-правовых норм:
а) обязывающие, то есть, предписывающие
в предусмотренных данной нормой
условиях совершать определенные действия.
Содержащиеся в такого рода нормах веления
могут быть выражены как обязательное
предписание. Например, при приеме на работу
в государственное учреждение администрация
обязана издать приказ; при получении
жалобы гражданина орган управления (должностное
лицо) обязан рассмотреть ее в течение
тридцати дней; возникающее общественное
или коммерческое объединение обязано
пройти регистрацию в органах юстиции;
при проникновении в жилище против воли
проживающих в нем граждан милиция обязана
в течение 24 часов уведомить об этом прокурора
и т.п. В настоящее время управленческая
практика исходит из необходимости резкого
сокращения прямых предписаний. Обойтись
же без них реальный механизм государственного
управления объективно нее может. Нельзя
забывать и о том, что само правовое регулирование
н своем ведущем проявлении сводится именно
к правовым предписаниям, характер которых
может быть различным. В частности это
выражается в том, что многие обязывающие
(или предписывающие) административно-правовые
нормы формулируются не в виде прямых
обязательных предписаний, а лишь как
определение общих или специальных обязанностей
участников регулируемых управленческих
отношений.
б) запрещающие, то есть, предусматривающие
запрет на совершение тех или иных действий
в условиях, определяемых данной нормой.
Запреты могут носить общий либо специальный
характер. Например, общим является запрещение
действий (бездействий), подпадающих под
признаки административного правонарушения.
Полиции запрещено применение специальных
средств и огнестрельного оружия в отношении
женщин (с явными признаками беременности),
лиц с явными признаками инвалидности
и малолетних (несовершеннолетних) и т.п.
Это — специальный запрет;
в) уполномочивающие (управомочивающие)
или дозволительные (диспозитивные) нормы.
Объединяет эти разнообразные по наименованию
нормы то, что в них выражается предусматриваемая
административно-правовой нормой возможность
адресата действовать в рамках требований
данной нормы по своему усмотрению. Главное
состоит в том, что отсутствуют прямые
предписания, равно как и запреты. Но норма
создает определенный правовой режим,
в рамках которого участники регулируемых
управленческих отношений действуют не
произвольно, а подчиняясь указанному
режиму. Отсутствие предписаний и запретов
свидетельствует о наличии иного «рычага»
юридического воздействия, а именно —
разрешения. Фактически дозволение суть
разрешение данной нормой в данных условиях
совершать либо не совершать данные действия;
дозволительные нормы, соответственно,
могут характеризоваться как разрешительные;
г) стимулирующие – обеспечивают
с помощью соответствующих средств
материального или морального воздействия
должного поведения участников регулируемых
управленческих отношений. Например: установление
налоговых льгот;
д) рекомендательные – носят
рекомендательный характер. Например,
регулирование взаимоотношения субъектов
исполнительной власти и негосударственных
образований. Природа их отличается своеобразием,
ибо рекомендации, как правило, не имеют
юридически-обязательного характера.
Поэтому они чаще всего используются во
взаимоотношениях субъектов исполнительной
власти и негосударственных формирований.
Административно-правовые нормы
классифицируются и по иным критериям.
Так, по адресату могут быть выделены
нормы, регламентирующие:
а) организацию и деятельность
механизма исполнительной власти, т.е.
различных звеньев аппарата государственного
управления;
б) административно-правовой
статус государственных служащих —
работников управленческого аппарата;
в) ключевые вопросы организации
и деятельности и государственных
предприятий и учреждений;
г) административно-правовой
статус общественных объединений;
д) отдельные стороны функционирования
различного рода коммерческих структур,
включая частные;
е) административно-правовой
статус граждан,
По содержанию административно-правовые
нормы группируются в правовые институты
– совокупности определенных правовых
норм, родственных по содержанию регулируемых
ими общественных отношений. Соответственно
весьма многочисленные административно-правовые
нормы подразделяются на следующие
виды норм:
1. закрепляющие права,
обязанности и ответственность
(статус) субъектов административного
права: граждан, органов исполнительной
власти, государственных служащих,
предприятий, учреждений и организаций;
2. определяющие формы
и методы реализации исполнительной
власти;
3.устанавливающие административную
ответственность за правонарушения, не
являющиеся преступлениями;
4. регулирующие административно-процессуальную
деятельность;
5. обеспечивающие законность
в деятельности органов исполнительной
власти;
6. определяющие основные
положения по организации государственного
управления в экономической, социально-культурной
и административно-политической
сферах.
По содержанию административно-правовые
нормы делятся на:
а) общие – регулирующие
общие отношения общего характера
для всех отраслей и сфер;
б) особенные – регулирующие
общие отношения в конкретной
сфере управления. Например: в экономике,
культуре, общественной безопасности
С учетом федеративного устройства
России административно правовые нормы
по своему масштабу подразделяются на:
- общефедеральные,
-устанавливаемые субъектами
федерации (республиканские, территориальные
или региональные и т.п.).
По объему регулирования
административно-правовые нормы могут
быть:
- общими,
- межотраслевыми,
- отраслевыми,
- местными.
Наконец, административно-правовые
нормы могут иметь либо внутрисистемный
(их юридическая сила распространяется
на нижестоящие звенья механизма
исполнительной власти), либо общеобязательный
характер. В последнем случае их
действие охватывает все виды участников
регулируемых управленческих отношений.
3. Реализация административно-правовой
нормы.
Реализация норм административного
права, как и других отраслей права,
представляет собой процесс практического
претворения в жизнь содержащихся
в них требований и может заключаться
в их исполнении, а также применении,
т.е. принятии на их основе государственно-властных
решений применительно к конкретным
случаям или субъектам управленческого
процесса. Реализация административно-правовых
норм означает практическое использование
содержащихся в них правил поведения в
целях регулирования управленческих отношений,
то есть, проведение в жизнь содержащихся
в них различным образом выраженных волеизъявлений,
Естественно, что в указанном процессе
участвуют все стороны управленческих
отношений, но по-разному, то есть, в соответствии
с их административно-правовым статусом. Известны
два основных варианта реализации административно-правовых
норм: исполнение и применение. Иногда
к ним добавляются соблюдение и использование. Исполнение
– это совершение всеми участниками административно-правовых
отношений тех действий, которые предписаны
в нормах. В отличие от исполнения применение
административно-правовых норм осуществляется
органами исполнительной власти (должностными
лицами) и практически выражается в издании
ими индивидуальных правовых актов, основанных
на требованиях материальных или процессуальных
норм. Например, издание Президентом указа
о назначении конкретного лица на должность
федерального министра является применением
п. «д» ст. 83 Конституции. Исполнение административно-правовых
норм — точное следование участников
регулируемых управленческих отношений
тем юридическим предписаниям, запретам
или дозволениям, которые в них содержатся.
Данный вариант реализации правовых норм
универсален, так как его субъектами являются
любые участники управленческих отношений.
От качества, объема и уровня исполнения
зависит реальность административно-правовых
норм и устанавливаемого ими правового
режима в сфере государственного управления.
Поэтому исполнение является важнейшим
средством обеспечения должного правопорядка
и государственной дисциплины в сфере
реализации исполнительной власти. В отличие
от реализации применение административно-правовых
норм является прерогативой соответствующих
субъектов исполнительной власти. Оно
практически выражается в издании полномочным
органом (должностным лицом) индивидуальных
юридических актов, основанных на требованиях
материальных либо процессуальных норм.
Эти акты издаются применительно к конкретным
административным делам (например, приказ
о назначении на должность, решение по
жалобе гражданина, регистрация общественного
объединения и т.п.). Административно-правовая
норма реализуется не в результате исполнения
той или иной стороной управленческого
отношения какого-либо, например, запрета
(переход улицы в неположенном месте и
т.п.), а путем официального юридически-властного
решения конкретного административного
дела, что относится исключительно к компетенции
органов государственного управления
(должностных лиц). Правоприменение — обобщенная
характеристика функционирования механизма
исполнительной власти. Вот почему граждане
не имеют полномочий по применению административно-правовых
норм. Правоприменение в административном
порядке и случаях, специально предусмотренных
действующим российским законодательством,
возлагается также на народные суды (народных
судей). В частности, такого рода действия
судебные органы осуществляют как при
наложении административных взысканий
за совершение административных правонарушений
(например, за мелкое хулиганство), так
и при рассмотрении и разрешении ряда
административных но своей сути споров
(например, по жалобам граждан на неправомерные
действия органов управления и должностных
лиц). Таким образом, исполнение и применение
есть два основных способа реализации
административно-правовых норм. Что касается
соблюдения этих норм как самостоятельного
способа их реализации, связанного с реакцией
участников управленческих отношений
на запреты, то следует иметь в виду, что
по существу оно является конкретным выражением
их исполнения. Соблюдение — основа реализации
административно-правовых норм в любом
из названных ранее способов; это — наиболее
общая категория, характеризующая правопорядок
и дисциплину в сфере государственного
управления, а не их частное проявление. Таким
образом, административное право как совокупность
правовых норм, регулирующих общественные
отношения в сфере исполнительной власти,
присущими ему способами и средствами
обеспечивает исполнение требований действующего
российского законодательства, а также
защиту прав и законных интересов участников
регулируемых общественных отношений. Процесс
реализации административно-правовых
норм в наши дни далек от идеального. Такое
его состояние является одним из проявлений
существующего кризиса исполнительной
власти, выражающегося в недееспособности
многих административно-правовых форм,
обилии административно-правовых нарушений,
дисциплинарных проступков, в управленческой
«суверенизации», приводящей к практическому
игнорированию многих норм в регионах
и на местах, и т.п.
4. Действия норм административного
права.
Основанием возникновения,
изменения и прекращения административных
правоотношений служит юридический
факт. Юридические факты делятся
на события и действия. Действия
являются результатом активного волеизъявления
субъектов. Действия могут быть:
- правомерные;
- неправомерные.
Правомерные действия соответствуют
требованиям административно-правовых
норм (издание приказа о назначении
на государственную должность), неправомерные
(деликты) – не соответствуют им
(административные и дисциплинарные
проступки). Вопрос о действии административно-правовых
норм, то есть, об их юридической силе имеет
самостоятельную юридическую значимость. Общим
правилом является то, что административно-правовые
нормы вступают в силу, то есть, начинают
действовать, с момента доведения их до
сведения исполнителей. В отдельных случаях
они вступают в силу в срок, указанный
в нормативном акте. Действие норм права
обычно рассчитано на неопределенное
время, но могут предусматриваться и временные
условия их действия, например, на период
действия чрезвычайного положения на
определенной территории. Общим правилом
является то, что нормативный акт обратной
силы не имеет, а исключения оговариваются
в самом акте. Действие административно-правовых
норм в пространстве связано с положением
органа, издавшего акт. Исходя из этого,
различают нормы, действующие на территории
Российской Федерации, субъектов Федерации
или региона; нормы межотраслевого и отраслевого
характера; нормы (и акты) локального (внутриорганизационного)
характера. По кругу физических лиц действие
административно-правовых норм связано
с распространением устанавливаемых ими
правил на всех граждан либо на отдельные
их группы (военнослужащие, беженцы, работники
определенного министерства и т.д.) – это
так называемые специальные субъекты. Итак,
административно-правовые нормы имеют
определенные пространственные и временные
границы, а также могут иметь силу в отношении
различного круга лиц. При проведении
видовой классификации этих норм условия
действия их в пространстве и по кругу
лиц были освещены. Так, действие их в пространстве
предполагает территорию, на которую распространяется
их юридическая сила. Правда, в некоторых
случаях административно-правовые нормы
могут действовать в межтерриториальном
масштабе (например, отраслевые нормы
транспортных министерств и ведомств).
Возможен их «выход» и за государственные
границы Российской Федерации. Это имеет
место тогда, когда нормы регламентируют
деятельность российских организаций
(например, различного рода представительств)
и граждан, находящихся в зарубежных странах.
Иногда административно-правовые нормы
действуют на территории нескольких государств
в соответствии с двухсторонними или многосторонними
соглашениями. Расширение подобной практики
стало закономерным для взаимоотношений
между суверенными государствами — членами
Союза Независимых Государств (СНГ). В пределах
Российской Федерации административно-правовые
нормы распространяются также и на иностранных
граждан. Во времени административно-правовые
нормы, как правило, не ограничены определенными
сроками действия. Это означает, что они
действуют до их официального изменения
либо до их отмены. В ряде случаев возможно
установление определенных сроков их
действия (например, может быть введен
мораторий на выборы глав краевой, областной
администрации, на определенный срок устанавливается
режим чрезвычайного положения). Законную
силу административно-правовые нормы
приобретают либо с момента подписания
нормативных актов, в которых они содержатся
(например, указов Президента или постановлений
Правительства Российской Федерации),
либо в срок, предусмотренный для вступления
соответствующих норм в силу. Как правило,
это 10 дней после опубликования нормативного
акта. Сроком вступления их в силу может
служить также момент доведения административно-правовых
норм до исполнителей. В связи с распадом
Советского Союза сложилась ситуация,
когда в Российской Федерации практически
действуют некоторые административно-правовые
нормы бывшего СССР. В подобных случаях
союзные нормы, не противоречащие российскому
законодательству, сохраняют свою силу
впредь до момента установления обновленных
норм законодательными или иными органами
Российской Федерации. Законы и другие
правовые акты, содержащие административно
правовые нормы и действующие на территории
Российской Федерации до вступления в
силу новой Конституции России, применяются
в части, не противоречащей этой Конституции. Принципиальное
значение для действия административно-
правовых норм как в пространстве, так
и во времени имеет следующее положение
Конституции Российской федерации 1993
года: любые нормативные акты, затрагивающие
права, свободы и обязанности человека
и гражданина, не могут применяться (т.е.
действовать), если они не опубликованы
официально для всеобщего сведения.