Понятие, предмет и метод административного права

С большой долей достоверности  можно утверждать, что в условиях развития рыночных отношений соответствующим образом меняются формы и методы осуществления исполнительной власти под прямым влиянием изменений в юридическом статусе различных объектов, ранее находившихся в организационном подчинении многочисленных органов государственного управления отраслевого, межотраслевого, территориального и иного характера. Такого рода изменения затрагивают прежде всего содержание административного права, не лишая его роли одного из необходимых и в новых условиях юридических регуляторов общественных отношений. В качестве такого рода процессов можно назвать, например: сокращение масштабности централизованного (общефедерального) административно-правового регулирования, отнесенного к совместному ведению Российской Федерации и субъектов федерации; существенное возрастание роли региональных регуляторов; усиление значимости норм-программ и рекомендательных норм, равно как и административно-правовых дозволений; «выход» на приоритетные позиции управленческой деятельности контрольно-надзорного и правоохранительного характера;

обеспечение реальной, а  не декларативной самостоятельности (начал самоорганизации) на всех уровнях  государственной организации и  т.п.

Служебная роль административного  права в современных условиях определяется также и другими существенными обстоятельствами, вытекающими непосредственно из его природы. Так, в связи с актуальностью проблемы правоохраны, как непременного элемента правового государства, административное право в отличие от многих других правовых отраслей имеет и укрепляет свои собственные юридические средства защиты от посягательств на правовой режим в сфере функционирования механизма исполнительной власти. Невыполнение или недобросовестное выполнение требований административно-правовых норм влечет за собой приведение в действие предупредительных, пресекательных и карательных средств административно-принудительного характера. Среди них особая роль отводится институту административной ответственности, а также административному процессу. Важнейшее значение при этом имеет то, что с помощью административной ответственности все в большей мере осуществляется защита не только управленческих общественных отношений, но и многих других (финансовых, трудовых, природоохранных и т.п.).

Во многих случаях административное право не только защищает иные общественные отношения, но и может выступать  в роли их регулятора. Так, действующее российское законодательство использует нормы административного права для обеспечения должной урегулированности налоговых, земельных, трудовых и других отношений. Ими, например, определяются: порядок взимания налогов и сборов, государственный контроль за соблюдением налогового законодательства; основные организационные начала предпринимательской деятельности; порядок возникновения и прекращения государственно-служебных отношений; многие стороны компетенции различных надзорных органов, действующих в рамках предмета иных отраслей права (природоохранительные инспекции) и т.п.

Изложенные ранее особенности  административно-правового регулирования  во многом предопределены ассимиляцией действующей в Российской Федерации правовой системы, в результате чего наблюдается «перекрещивающееся» взаимодействие отраслей права. Особенно это характерно для так называемых «новых» правовых отраслей типа коммерческого, предпринимательского, природоохранного, банковского права и пр. Следует, однако, при этом иметь в виду, что реально это не отрасли права, а отрасли законодательства. На  подобной основе конструировать систему правовых отраслей не представляется возможным. В противном случае мы будем иметь неограниченное число таковых, причем их существование будет определяться не объективными, а чисто субъективными факторами. Кроме  того, в «чистом» виде практически не существует ни одна отрасль права. В каждой из них правовую базу составляют, как правило, нормы  различного отраслевого профиля с преобладанием удельного веса «собственных» норм, т.е. полностью соответствующих предмету данной отрасли. На подобной основе фактически строится российское законодательство. В качестве иллюстрации этого вывода достаточно проанализировать содержание Закона Российской Федерации от 19 декабря 1991 года «Об охране окружающей природной среды», являющегося конгломератом правовых норм различного отраслевого профиля.

Наиболее самостоятельны такие правовые отрасли, как гражданское, уголовное, международное, конституционное  право. В иных случаях всегда легко  обнаружить взаимодействие норм различных отраслей  права и законодательства. Например, в земельном или финансовом праве ярко проявляется тесное взаимодействие гражданско-правовых, административно-правовых и уголовно-правовых норм.

Следствием данной особенности  действующей правовой системы является «проникновение» административного  права в сферу регулятивного функционирования иных правовых отраслей. В основе подобного явления — фактическое наличие управленческих по своей природе отношений в сферах, относящихся в соответствии с предметом той или иной отрасли права к ее регулятивному воздействию. Поэтому даже в гражданском законодательстве имеется пусть небольшое, но определенное число административно-правовых по своей сути норм.

Административное право  с учетом специфических особенностей государственно-управленческой деятельности как правовой формы реализации исполнительной власти охватывает своим регулятивным воздействием чрезвычайно широкий круг общественных отношений управленческого типа. Тем самым отчетливо проявляется многообразие административно-правового регулирования. Например, финансовое право регулирует строго ограниченные рамками его предмета общественные отношения. Административное право таких строгих границ не имеет. Соответственно трудно найти какой-либо специальный вопрос, который можно было бы назвать чисто административно-правовым, т.е. не затрагивающим интересы иных правовых отраслей. фактически нас «окружают» со всех сторон нормы прежде всего административного права. Как ни парадоксален с внешней стороны подобный вывод, он имеет под собой прочные основания. Если, например, говорить в этом плане о гражданине, то наиболее широки и многообразны его административная право- и дееспособность: рождение, обучение, практическая работа, взаимоотношения с социальными, коммунальными, медицинскими, транспортными, правоохранительными и т.п. службами — все это неизбежно испытывает на себе соответствующее регулятивное воздействие административного права. Конечно, это не исключает такое же воздействие на поведение граждан и со стороны других отраслей права. Однако они строго ориентированы (например, гражданско-правовая сделка, налоговые обязанности и права и т.п.), что в целом не является отличительным признаком административного права.

Сфера государственного управления не изолирована от действия норм других отраслей права, которыми регулируются возникающие в ней общественные отношения, не охватываемые предметом  административного права. Так возникает взаимодействие различных правовых отраслей.

Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным (государственным) правом. Будучи ведущей  отраслью российского права, конституционное  право закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном механизме, правовые основы их формирования, их взаимоотношений с субъектами других ветвей единой государственной власти (ст. 10, 11, 71—72, 77, 83—88, 102—103, 110—117, 125 Конституции Российской Федерации); права и свободы человека и гражданина, значительная часть которых практически реализуется в сфере государственного управления (ст. 85, 103, 111, 117) и т.п. Многие стороны организации и деятельности механизма исполнительной власти определяются федеральными и иными законодательными нормами. Административное право берет исходные начала в нормах конституционного права, детализирует и конкретизирует их, определяя при этом правовой механизм реализации прав и свобод граждан, компетенции различных звеньев системы исполнительной власти; административно-правовой статус конкретных участников управленческих общественных отношений и административно-правовые средства его защиты; формы и методы государственно-управленческой деятельности, основы ее отраслевой и межотраслевой, региональной и местной организации и т.п.

Гражданское и административное право регулируют нередко с внешней  стороны сходные общественные отношения  имущественного характера, ориентируясь на преобладающее значение тех или  иных элементов метода правового  регулирования (на началах договора либо административного предписания). Аналогично решается вопрос о соотношении трудового и административного права. Наиболее сложно проведение граней между, например, административным правом и такими отраслями, как финансовое, земельное право. Механизм их соотношения таков, что фактически значительная часть отношений, отнесенных к предмету названных отраслей, регулируется нормами административного права и свойственными ему правовыми средствами.

Границы действия норм уголовного и административного права определяются характером и направленностью соответствующих  запретов.

Административное право  Российской Федерации, занимая определенное и значительное место в ее правовой системе, вместе с тем имеет и свою внутреннюю структуру или систему. Традиционно, т.е. так, как это принято при построении многих правовых отраслей, административное право подразделялось на две части: общую и особенную. По существу подобное его построение сохраняется и сейчас. Однако имеет место известная модернизация, имеющая перспективное значение. Так, в настоящем учебнике бывшая общая часть представлена в качестве основных методологических позиций, позволяющих проникнуть в суть данной отрасли российского права. Соответственно эта часть названа — «Сущность и основные институты административного права». Тем самым чисто юридические положения сочетаются с необходимыми теоретическими обоснованиями. Бывшая особенная часть представлена как «Административно-правовая организация управления экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами». В ней дается юридический анализ конкретных и разнообразных проявлений административно-правового регулирования в различных сферах общественной жизни.

В перспективе предусматривается  выделение еще одной части, а  именно — «Административно-процессуального  права», место которой между двумя нынешними частями. Пока данная весьма важная проблематика отражена в рамках характеристики одного из основных институтов административного права, т.е. в первой части. Пока еще нет прочных оснований для того, чтобы, опираясь на качественный нормативный материал, выделить эту часть в самостоятельную.  

2.3. Понятие и основные черты  административной ответственности  

Административная ответственность  — вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение. Административная ответственность обладает признаками, свойственными юридической ответственности вообще.

В то же время в законодательстве общие признаки юридической ответственности  специфически преломляются применительно  к административной ответственности, а также закрепляются признаки, характерные именно для данного вида ответственности.

В целом основные черты  административной ответственности  сводятся к следующему:

а) административная ответственность  устанавливается как законами, так и подзаконными актами, либо их нормами об административных правонарушениях. Следовательно, она имеет собственную нормативно-правовую основу. Нормы административной ответственности образуют самостоятельный институт административного права. В отличие от этого уголовная ответственность устанавливается только законами; дисциплинарная — законодательством о труде, а также различными законами, подзаконными актами, устанавливающими особенность положения отдельных категорий рабочих и служащих; материальная ответственность — законодательством о труде, гражданским законодательством, а в отдельных случаях — нормами административного права;

б) основанием административной ответственности является административное правонарушение. Уголовной — преступление; дисциплинарной — дисциплинарный проступок; материальной — причинение материального вреда (ущерба) или гражданско-правовой деликт;

в) субъектами административной ответственности могут быть как  физические лица, так и коллективные образования. Уголовной — физические лица; вопрос о дисциплинарной ответственности органов и организаций является дискуссионным. Но его постановка обоснованна ибо предусматривается отставка органов исполнительной власти, прекращение незаконной деятельности общественных объединений и . т.п. Природа этих мер не определена в законодательстве.

Физические лица субъектами административной ответственности  могут выступать в качестве граждан, должностных лиц, несовершеннолетних и т.д. Но этот момент не представляет ее особенности;

в) за административные правонарушения предусмотрены административные взыскания. За преступления — уголовные наказания, за дисциплинарные проступки — дисциплинарные взыскания. Материальная ответственность выражается в имущественных санкциях;

г) административные взыскания  применяются широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц: исполнительной власти, местного самоуправления, а  также судами (судьями). Уголовные наказания — только судом; дисциплинарные взыскания — органами и должностными лицами, наделенными дисциплинарной властью и в пределах их компетенции; меры материальной ответственности — судами общей юрисдикции и арбитражными судами. В отдельных случаях — в административном порядке;

д) административные взыскания налагаются органами и должностными лицами на неподчиненных им правонарушителей. По этому признаку административная ответственность отличается от дисциплинарной, меры которой к работникам и служащим применяются в основном в порядке подчиненности вышестоящим органом, должностным лицом. В установленных случаях в таком же порядке могут применяться меры материальной ответственности (администрацией за причиненный ущерб предприятию его работником и т.д.);

е) применение административного  взыскания не влечет судимости и увольнения с работы. Лицо, к которому оно применено, считается имеющим административное взыскание в течение установленного срока;

ж) меры административной ответственности  применяются в соответствии с законодательством, регламентирующим производство по делам об административных правонарушениях. Уголовные дела рассматриваются в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством; дисциплинарные — в соответствии с нормами, устанавливающими порядок дисциплинарного производства; дела о материальной ответственности — как правило, в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства.

Следовательно, административная ответственность обладает рядом черт, отличающих ее от других видов ответственности. Но основная особенность административной ответственности состоит в том, что ее основанием является административное правонарушение, а мерами — административные взыскания.

2.4 Законодательные основы административной           ответственности   

Под законодательными основами понимается система нормативно-правовых актов, содержащих правовые нормы, устанавливающие административную ответственность.