Правові засади дисциплінарних проваджень

Отже, враховуючи вищевикладене, можна дійти висновку, що під категорією адміністративної процедури слід розуміти встановлені законодавством правила, порядок і умови (зразок) вчинення процесуальних дій щодо розгляду, розв’язання і вирішення конкретної адміністративної справи в сфері публічного управління.¹¹

2. Характеристика  дисциплінарних проваджень (процедур) за нормами адміністративного  права

Спочатку визначимо поняття дисциплінарного провадження.

Одразу зазначимо, що у широкому значенні поняття дисциплінарного провадження у чинному законодавстві на застосовується. У вузькому значення закріплена зазначене поняття, наприклад, відносно дисциплінарної відповідальності суддів.

Згідно ст. 84 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» дисциплінарне провадження — це процедура розгляду органом, визначеним законом, звернення, в якому містяться відомості про порушення суддею вимог щодо його статусу, посадових обов’язків чи присяги судді.

Розглядаючи дисциплінарне провадження як складову адміністративної процедури, слід враховувати, що норми, які передбачають дисциплінарну відповідальність містяться в кількох галузях законодавства, зокрема трудовому, однак порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності здійснюється за нормами адміністративно-процесуального права, а дисциплінарне провадження вважається інститутом адміністративного права.

Стосовно більшості працівників дисциплінарна відповідальність передбачена нормами трудового в адміністративного права, а щодо деяких категорій осіб (військовослужбовців строкової служби, працівників органів внутрішніх справ, Служби безпеки України та ін.) - повністю нормами адміністративного права, що зумовлено специфічними вимогами дисципліни у зазначених сферах служби.

Під дисциплінарною відповідальністю традиційно розуміють винне порушення трудової дисципліни та службових обов'язків. Певні категорії державних службовців у дисциплінарному порядку відповідають і за проступки, які дискредитують їх та державні органи де вони працюють (керівники, співробітники правоохоронних органів, військовослужбовці тощо).¹²

Дисциплінарна відповідальність характеризується наступними ознаками: її підставою є дисциплінарний проступок; за такий проступок передбачено накладання дисциплінарного стягнення; стягнення накладається уповноваженим на те органом (посадовою особою) в порядку підлеглості; межі "дисциплінарної" влади цього органу або посадової особи чітко встановлюються правовими нормами; особа, щодо якої застосовано дисциплінарне стягнення, може оскаржити його в судовому або адміністративному порядку (вищій посадовій особі); за один дисциплінарний проступок накладається лише одне дисциплінарне стягнення. Правове регулювання дисциплінарного провадження здійснюється на підставі Кодексу законів про працю України, правил внутрішнього трудового розпорядку, дисциплінарних статутів та спеціальних положень та інших численних підзаконних актів (постанов, правил, наказів).¹³

Підставою для порушення дисциплінарного провадження є вчинення особою дисциплінарного проступку, тобто невиконання або неналежне виконання працівником покладених на нього трудових чи службових обов'язків. Дисциплінарне стягнення застосовується керівником або уповноваженою посадовою особою органу, працівником (службовцем) якого є правопорушник. Від порушника вимагається надання письмових пояснень, а у випадку відмови складається відповідний акт. При розгляді справи з'ясовуються причини та умови вчинення проступку. У дисциплінарному провадженні застосовуються наступні строки: дисциплінарне стягнення накладається безпосередньо після виявлення проступку (без урахування часу хвороби працівника або відпустки), але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, при цьому дисциплінарне стягнення не може бути застосоване пізніше 6 місяців з моменту вчинення проступку.

Дисциплінарне стягнення оголошується наказом (розпорядженням) і повідомляється працівникові під розписку. Якщо протягом одного року з дня накладання стягнення працівник не вчинив нового проступку, він вважається таким, який не піддавався дисциплінарній відповідальності, а за умов сумлінного ставлення до праці, стягнення може бути зняте до закінчення одного року.¹⁴

Як і інші види проваджень, що утворюють  структуру адміністративного процесу, дисциплінарне провадження має відповідні стадії: порушення дисциплінарної справи; її розслідування; розгляд справи компетентною посадовою особою; винесення рішення по справі та його виконання.

Це — основні стадії. Є ще дві факультативні стадії — перегляд справи в порядку оскарження та прийняття відповідного рішення по ній. Чинним законодавством у деяких випадках передбачено проведення службового розслідування (ст. 11, 22 Закону України «Про державну службу»): на вимогу самого державного службовця з метою зняття безпідставних, на його думку, звинувачень або підозри; у випадку невиконання службових обов'язків, що призвело до людських жертв або заподіяло значної матеріальної чи моральної шкоди громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об'єднанню громадян.

Загалом норми, що встановлюють порядок  дисциплінарного провадження, мають  за мету максимально захистити державного службовця від сваволі адміністрації, що має велике значення в боротьбі з можливими у таких випадках зловживаннями, у тому числі корупцією.¹⁵

В якості дисциплінарних стягнень можуть застосуватися звільнення та догана, які передбачені трудовим законодавством. До державних службовців може також застосовуватися попередження про неповну службову відповідальність та затримка до одного року в присвоєнні чергового рангу або призначення на вищу посаду (Закон України «Про державну службу»). Дисциплінарне провадження щодо державних службовців має і інші особливості. Так, чинним у законодавством у деяких випадках передбачено проведення службового розслідування. Закон України "Про державну службу" встановлює право державного службовця вимагати службового розслідування з метою зняття безпідставних, на думку службовця, звинувачень або підозри. Інша підстава - невиконання службових обов'язків, що призвело до людських жертв або заподіяло значної матеріальної чи моральної шкоди громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об'єднанню громадян. Службове розслідування проводиться у строк до двох місяців у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Існують суттєві особливості дисциплінарного провадження щодо окремих видів державних службовців, які встановлюються спеціальними нормативно-правовими актами, зокрема відповідними дисциплінарними статутами. Це стосується працівників прокуратури, осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ тощо. Певну специфіку має також дисциплінарне провадження щодо суддів.

3. Стадії адміністративного судочинства

Адміністративне судочинство  слід визначити як систему принципів  та адміністративно-процесуальних  норм, які зумовлюють і регламентують  порядок розгляду судом справ  щодо публічно-правових спорів, котрі  виникають у сфері адміністративно-правових відносин між суб’єктами права (фізичні та юридичні особи) у сфері здійснення владних управлінських функцій.¹⁶

Адміністративне судочинство, як будь-який інший вид юридичного процесу, передбачає певну стадійність. Стадії адміністративного судочинства  утворюють структурно обумовлену послідовність технологічних операцій із нормами адміністративного права. Дана послідовність відображає хід розгляду справи в адміністративному суді у відповідності з виокремленням окремих, логічно пов’язаних цільових пріоритетів. Така послідовність в свою чергу знаходить закріплення у Кодексі адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року.

Під стадією адміністративного  судочинства розуміється спрямована на досягнення матеріально обумовленого процесуально-правового результату, динамічну, відносно відокремлену сукупність процесуальних дій адміністративного суду, які об’єднані у просторі та часі і характеризуються особливим засобами та формами їх здійснення і забезпечують логічну послідовність розгляду і вирішення адміністративного спору.

Отже, стадії адміністративного  судочинства із врахуванням обов’язковості стадійного проходження справи можна  поділити на основні та факультативні. Основними стадіями, тобто такими, які є обов’язковими для впорядкування розгляду і вирішення адміністративного спору, адміністративного судочинства є: порушення адміністративно-правової справи в адміністративному суді; попереднє провадження; вирішення справи у судовому засіданні.

Факультативними, тобто, такими, що можуть мати місце, стадіями адміністративного судочинства є: апеляційний перегляд адміністративно-судового рішення; касаційний перегляд адміністративно-судового рішення.¹⁷

Також додатковими стадіями адміністративного судочинства  є: перегляд судових рішень Верховним  Судом України та перегляд судових  рішень за нововиявленими обставинами.

Отже, сукупність процесуальних дій щодо з’ясування правових питань про прийняття адміністративним судом до розгляду адміністративного позову утворюють першу стадію адміністративного судочинства – порушення адміністративної справи.

Після позитивного вирішення  питання про прийняття позову до розгляду в адміністративному  суді, адміністративне судочинство  вступає в другу стадію, яку  можна назвати попереднім провадженням або стадією вивчення матеріалів справи. Підготовку справи до судового розгляду здійснює суддя адміністративного суду, який відкрив провадження в адміністративній справі. Суд до судового розгляду адміністративної справи вживає заходи для всебічного та об’єктивного розгляду і вирішення справи в одному судовому засіданні протягом розумного строку. Попереднє судове засідання проводиться з метою з’ясування можливості врегулювання спору до судового розгляду справи або забезпечення всебічного та об’єктивного вирішення справи протягом розумного строку. Також адміністративним судом примаються рішення щодо судового доручення, забезпечення адміністративного позову. За наслідками цієї стадії суд постановляє ухвалу про: 1) залишення позовної заяви без розгляду; 2) зупинення провадження у справі; 3) закриття провадження у справі; 4) закінчення підготовчого провадження і призначення справи до судового розгляду.

Після стадії попереднього провадження їде стадії безпосереднього  розгляду справи. Саме на цій центральній стадії адміністративного судочинства адміністративним судом здійснюється повний аналіз та дослідження доказів, які можуть проявлятися в опитуванні свідків і експерта; перевірці письмових доказів та огляді речових доказів, ознайомленням з місцем події та ін. У цій стадії адміністративний суд відкриває судове засідання, розяснює права та обовязки присутнім субєктам процесу, встановлює осіб, що не прибули на судове засідання та причини їх відсутності. Судовий розгляд справи по суті починається доповіддю головуючого в судовому засіданні про зміст позовних вимог, про визнання сторонами певних обставин під час підготовчого провадження, після чого він з’ясовує: чи підтримує позивач адміністративний позов, чи визнає його відповідач та чи не бажають сторони примиритися. Позивач може відмовитися від адміністративного позову, а відповідач — визнати адміністративний позов протягом всього часу судового розгляду, зробивши усну заяву. Якщо відмову від адміністративного позову чи визнання адміністративного позову викладено в адресованій суду письмовій заяві, ця заява приєднується до справи. Сторони можуть примиритися протягом всього часу судового розгляду або заявити клопотання про надання їм часу для примирення. Також позивач може протягом всього часу судового розгляду збільшити або зменшити розмір позовних вимог, подавши письмову заяву, яка приєднується до справи. Після з’ясування всіх обставин у справі та перевірки їх доказами головуючий у судовому засіданні надає сторонам та іншим особам, які беруть участь у справі, можливість дати додаткові пояснення чи надати додаткові докази. Важливим етапом цієї стадії є судові дебати. Згідно ст. 152 КАСУ судові дебати складаються з промов осіб, які беруть участь у справі. У цих промовах можна посилатися лише на обставини і докази, які досліджені в судовому засіданні. У дебатах першим надається слово позивачеві, його представнику, а потім — відповідачеві, його представнику. Після судових дебатів суд виходить до нарадчої кімнати (приміщення, спеціально призначеного для ухвалення судових рішень) для ухвалення рішення у справі, оголосивши орієнтовний час його проголошення. Наступним етапом цієї стадії є винесення судового рішення по суті справи. Згідно ст. 158 КАСУ судове рішення, яким суд вирішує спір по суті, викладається у формі постанови. Під час прийняття постанови суд вирішує: 1) чи мали місце обставини, якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; 2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження; 3) яку правову норму належить застосувати до цих правовідносин; 4) чи належить задовольнити позовні вимоги або відмовити в їх задоволенні; 5) як розподілити між сторонами судові витрати; 6) чи є підстави допустити негайне виконання постанови; 7) чи є підстави для скасування заходів забезпечення адміністративного позову.

Після винесення рішення  про його зміст робиться повідомлення у судовому засіданні, що завершує провадження  по справі, а, відповідно, — і судовий  адміністративний процес. Однак, адміністративне  судочинство не буде завершено, якщо сторонами ініціюватиметься апеляційний або касаційний перегляд судового рішення. Передусім відбувається послідовне використовування даних засобів перевірки адміністративно-судових рішень.

Отже, наступної стадією  адміністративного судочинства  є апеляційне оскарження винесеного рішення. Згідно ст. 185 КАСУ сторони та інші особи, які беруть участь у справі, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов’язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку постанови суду першої інстанції повністю або частково, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Апеляційне оскарження передбачає вказівку сторін на неправильне застосування адміністративним судом норм матеріального права, на істотне порушення правил адміністративного судочинства (порушення процесуальних норм) або на те, що рішення, яке прийняв адміністративний суд, не відповідає фактичним обставинам, які були з’ясовані під час розгляду справи. Під час апеляційного оскарження можуть бути наведені додаткові докази та роз’яснення, зміст яких впливає на сутність вирішення справи, яка переглядається. За наслідками цієї стадії суд має право 1) залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду — без змін; 2) змінити постанову суду; 3) скасувати її та прийняти нову постанову суду; 4) скасувати постанову суду і залишити позовну заяву без розгляду або закрити провадження у справі; 5) визнати постанову суду нечинною і закрити провадження у справі; 6) скасувати постанову суду і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Наступною стадією адміністративного  судочинства є стадія касаційного  оскарження. Згідно ст. 211 КАСУ Сторони  та інші особи, які беруть участь у  справі, а також особи, які не брали  участі у справі, якщо суд вирішив  питання про їхні права, свободи, інтереси та обов’язки, мають право оскаржити в касаційному порядку судові рішення суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, а також судові рішення суду апеляційної інстанції повністю або частково, крім випадків, передбачених цим Кодексом. За наслідками цієї стадії суд має право 1) залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення — без змін; 2) змінити судове рішення суду апеляційної інстанції, скасувавши судове рішення суду першої інстанції; 3) змінити судове рішення суду апеляційної інстанції, залишивши судове рішення суду першої інстанції без змін; 4) змінити судове рішення суду першої інстанції, скасувавши судове рішення суду апеляційної інстанції; 5) скасувати судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі судове рішення суду першої інстанції; 6) скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій і направити справу на новий розгляд або для продовження розгляду; 7) скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій і залишити позовну заяву без розгляду або закрити провадження; 8) визнати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій такими, що втратили законну силу, і закрити провадження; 9) скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове судове рішення.