Система и источники административного права как отрасли права, науки и учебной дисциплины

2. Понятие, особенности, виды и структура административно-правовых отношений.

Административно-правовые отношения - это общественные отношения, урегулированные нормами административного права. Они возникают и изменяются в связи с применением административно-правовых норм. Норма административного права — это предпосылка и необходимое условие возник­новения административно-правового отношения. Без административно-пра­вовой нормы не может возникнуть административно-правовое отношение, но, с другой стороны, административно-правовая норма может существовать сама по себе, не вызывая до поры до времени возникновения административно-пра­вового отношения. Существуют, например, административно-правовые нор­мы о чрезвычайном положении, о реквизиции, но до наступления определен­ных: условий и обстоятельств они не применяются и не порождают админист­ративно-правовых отношений.

Административно-правовые отношения наряду со всеми присущими любому правоотношению атрибутами имеют и некоторое своеобразие, отражающее их отраслевые особенности. Они отличаются от всех других право­отношений прежде всего своим содержанием, тем, что опосредуют сферу орга­низационной деятельности государства и имеют своей общей целью долж­ную организацию жизнедеятельности гражданского общества, организаци­онное обеспечение его нормального функционирования.

       Административно-правовые отношения могут существовать только в качестве правовых, в отличие от семейно-брачных, товарообменных, трудовых отношений, которые складываются и существуют объективно, независимо от того, регулируются они нормами права или нет. Государство их лишь опосре­дует, направляет в нужную сторону, формулируя нормы и формируя отрасли частного права. Административно-правовые же отношения могут существо­вать, только если они урегулированы нормами административного права.

Особенностью административно-правовых отношений также является их чрезвычайное многообразие и всеобъемлющий характер. Всякий гражданин становится участником административно-правовых отношений буквально с момента рождения, далее его административная правосубъектность постоянно расширяется и углубляется, и даже после смерти гражданина админис­тративно-правовые нормы и отношения оберегают память о нем в законода­тельстве о погребении, порядке ликвидации мест захоронения, перезахоро­нения останков и т.д.

Виды административно-правовых отношений.

Существуют многочисленные виды административно-правовых отношений по различным классификационным основаниям: по своему характе­ру — материальные и процессуальные; по характеру взаимоотношений уча­стников этих отношений — вертикальные (между министерством и подве­домственными организациями, руководителем и подчиненными), горизон­тальные (между двумя министерствами, структурными подразделениями всех других органов исполнительной власти в их внутренних взаимоотно­шениях друг с другом) и диагональные (между государственным санитар­ным, пожарным и другими инспекторами и должностными лицами подкон­трольных объектов); по характеру порождающих их юридических фактов — отношения, порождаемые правомерными действиями и неправомерными действиями, (правоотношение, порождаемое правомерным действием, на­правлено на реализацию диспозиции правовой нормы, а порождаемое не­правомерным действием — на реализацию ее санкции); по продолжитель­ности действия — бессрочные, срочные и краткосрочные; по объему и ме­сту в системе административно-правового регулирования — общие, отрас­левые и межотраслевые административно-правовые отношения федераль­ного, регионального и местного уровня.

Структура административно-правового отношения. Под структурой административно-правового отношения понимается совокупность составляющих его взаимосвязанных обязательных элементов, каковыми являются: субъекты административно-правового отношения; объекты административ­но-правового отношения; права, обязанности и характер связи участников административно-правового отношения; условия возникновения админист­ративно-правовых отношений (юридические факты).

Субъектами, т.е. участниками административно-правовых отношений, могут выступать в любом соотношении государственные органы, их структурные подразделения, должностные лица и другие служащие, предприятия, учреждения и другие организации, граждане и их общественные объедине­ния. При этом хотя бы одним из субъектов (участников) любого административно-правового отношения всегда и обязательно является государственный орган, его структурное подразделение или государственный служащий. Меж­ду двумя или более гражданами, а также общественными объединениями административно-правовых отношений существовать не может, потому что ни одна из сторон в этих случаях не обладает императивными государствен­ными полномочиями.

Объектами административно-правовых отношений выступает все то, по поводу чего эти отношения возникают, складываются и развиваются. Объектами административно-правовых отношений могут выступать действия и поведение лица; государственное, частное, общественное и личное имуще­ство (регистрация, изъятие, конфискация, приватизация, национализация и т. д.); предметы духовной культуры (в области государственного регулиро­вания культуры, науки и образования); вся совокупность прав, свобод и обя­занностей, составляющих административно-правовой статус гражданина в его взаимоотношениях с органами исполнительной власти. Многообъектность административно-правовых отношений тоже выступает своеобразной особен­ностью это разновидности правоотношений.

У каждого из участников конкретного административно-правового отношения есть субъективные права и юридические обязанности, обеспечен­ные государственной защитой и возможностью применения административ­ных санкции.

В административно-правовых отношениях между их участниками могут применяться многие методы: метод рекомендаций, при котором тот, кому адресуются рекомендации, может их принять, изменить с учетом своих потребностей и возможностей или оставить без последствий; метод согласова­ний, при котором участники взаимно согласуют свои позиции; метод взаим­ной ответственности субъектов друг перед другом; наконец, все большее рас­пространение получает административно-договорный метод.

Условиями возникновения административно-правовых отношений выступают юридические факты, т.е. фактические обстоятельства, служащие ос­нованием возникновения, изменения или прекращения конкретных админи­стративно-правовых отношений. Административно-правовая норма только тогда вступает в действие, когда наступают, предусмотренные правом, усло­вия ее реализации в виде каких-то событий (рождение, смерть, наступление каких-то чрезвычайных обстоятельств) или действий физических и юриди­ческих лиц. Различия между событиями и действиями в том, что события наступают и развиваются независимо от волеизъявления людей, а действия всегда имеют ясно выраженный воленаправленный характер. Действия мо­гут быть правомерными или неправомерными, но и те, и другие порождают административно-правовые отношения, если законодательство придает им статус юридических фактов. Большинство административно-правовых от­ношений порождается правомерными положительными действиями физи­ческих и юридических лиц в отличие, например, от уголовно-правовых отно­шений. Это еще одна специфическая особенность административно-право­вых отношений.

3. Административно-процессуальные нормы и отношения.

Кроме материальных административно-правовых норм и административно-правовых отношений существуют также и процессуальные администра­тивно-правовые нормы и отношения.

Материальные административно-правовые нормы определяют права, обязанности и правомочия субъектов административно-правовых отношений, отвечая на вопрос: что может, должен, обязан (или, наоборот, не: мо­жет, не должен, не обязан) делать участник соответствующего административно-правового отношения. Но формой жизни закона является процесс его применения и каждая материальная норма живет лишь в процессе ее при­менения. Поэтому каждой группе материальных правовых норм должна кор­респондировать соответствующая группа процессуальных норм, устанавли­вающих порядок применения и реализации материальных правовых норм.

Процессуальные нормы, определяя порядок, процедуру реализации материальных правовых норм, отвечают на вопрос: как может, должен, обязан действовать участник соответствующего правоотношения, каким образом он может и должен реализовывать свои права, обязанности и полномочия, пре­доставленные ему или возлагаемые на него материальной правовой нормой. Материальные нормы закрепляют в статичной форме права и обязанности участников административно-правового отношения, тогда как администра­тивно-процессуальные нормы отражают динамику реализации этих прав и обязанностей, регламентируя порядок и процесс (процедуру) разрешения конкретных индивидуальных дел в различных областях организационной деятельности государства.

Административно-процессуальные правоотношения представляют собой такие регулируемые правом общественные отношения, которые склады­ваются по поводу разрешения индивидуально-конкретных дел в управлен­ческой сфере. Задача административно-процессуальных отношений — обес­печение реализации предписаний материальной нормы, и потому админист­ративно-процессуальное правоотношение выступает как средство соответствующего материального отношения.

4. Способы защиты административно-правовых отношений.

Понятие защиты административно-правовых отношений означает создание и существование определенных условий и гарантий, которые бы обеспе­чивали развитие тех или иных правоотношений в точном соответствии с дей­ствующим законодательством. В настоящее время существуют и применя­ются три основных способа защиты административно-правовых отношений: административный, судебный и договорно-согласительный.

Административный способ защиты административно-правовых отношений осуществляется в рамках системы исполнительной власти силами и средствами органов государственного управления и их должностных лиц, ко­торые по жалобе соответствующих субъектов или по своему усмотрению про­веряют законность и целесообразность решений и действий подчиненных органов и их служащих, принимая соответствующие меры защиты: приоста­новление или отмену незаконных или нецелесообразных актов управления, принятие к виновным различных мер дисциплинарного и иного управленческого воздействия и т.д.

Судебный способ защиты административно-правовых отношений имеет место там, где вопрос о правомерности или неправомерности решений и действий участников данного административно-правового отношения реша­ется судом по жалобе гражданина, по обращениям соответствующих полно­мочных органов исполнительной власти или, в установленных случаях, про­курора.

В соответствии со ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. В Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и сво­боды граждан» установлены четкие основания и сроки обращения в суд с жалобой, порядок и результаты ее рассмотрения.

Договорно-согласительный способ защиты административно-правовых отношений реализуется через создание различных согласительных органов (согласительные комиссии, комитеты, группы и т.д.) и использование разнообразных согласительных процедур.

Президент РФ — говорится в ст. 85 Конституции РФ — может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органа­ми государственной власти РФ и органами государственной власти субъек­тов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае не достижения согласованного решения он может передать разреше­ние спора на рассмотрение соответствующего суда.

Тема. Государственные органы исполнительной власти

(органы государственного управления): система и компетенция.

1. Понятие государственного органа исполнительной власти (государственного управления) и его компетенции.

Специфика органов государственного управления, их отличие от всех других государственных организаций заключается в содержании их деятельности, которая по своей сути и содержанию является управленческой испол­нительно-распорядительной деятельностью, сущностные особенности пос­ледней отражаются в управленческой компетенции этих органов.

Легальное определение понятия компетенции органа государственной власти как совокупности полномочий органа государственной власти но предметам сто ведения было впервые дано в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Фе­дерации и органами государственной власти субъектов Российской Федера­ции» (СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176). Полномочия органа государственной власти — это его права и обязанности в отношении принятия правовых ак­тов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Осно­вы компетенции органов исполнительной власти и других управляющих субъектов закреплены в Конституции, федеральных законах и законах субъек­тов Федерации и далее детализируются и конкретизируются в различных нормативных правовых актах — Уставах, Положениях, должностных инст­рукциях.

Компетенция любого органа исполнительной власти (как, впрочем, и любого другого субъекта управления) как достаточно сложное организационно-юридическое понятие включает в себя четыре обязательных элемен­та: цели и задачи деятельности органа; обеспечивающие решение этих задач функции управления; полномочия или права и обязанности органа в осуще­ствлении закрепленных за ним управленческих функций; организационные и правовые формы и методы деятельности.

Цели и задачи — область должного, очерчивающая в общем плане отрасль, сферу, предмет деятельности органа (управление отраслью или сфе­рой управления, осуществление контрольно-надзорной деятельности, рас­смотрение дел об административных правонарушениях и т.д.).

Функции — содержательная характеристика управленческих действий, которые может, должен и обязан осуществлять соответствующий орган для достижения стоящих перед ним целей и задач, чем конкретно он должен заниматься.

Права и обязанности (или полномочия, правомочия) отражают, закрепляют и показывают пределы участия управляющего субъекта в осуществле­нии той или иной функции управления.