Содержание административно-правового статуса органов исполнительной власти

Как федеральный орган  исполнительной власти общей компетенции  Правительство РФ наделено широкими полномочиями во всех областях жизнедеятельности  государства. В частности, Правительство РФ (ст. 114 Конституции РФ):

1) разрабатывает и представляет Государственной Думе РФ федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

2) обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, налоговой, кредитной и денежной политики;

3) обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

4) осуществляет управление федеральной собственностью;

5) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, осуществлению внешней политики России;

6) осуществляет меры по обеспечению законности прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

7) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

К общим полномочиям Правительства  РФ отнесены следующие направления деятельности (ст. 13 ФКЗ О Правительстве РФ):

• организация реализации внутренней и внешней политики РФ;
• осуществление регулирования процессов в социально-экономической сфере (в сфере экономики; в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики; в социальной сфере; в сфере науки, культуры, образования; в сфере природопользования и охраны окружающей среды; в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью; по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации; в сфере внешней политики и международных отношений)³⁵;
• обеспечение единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, направление и контроль деятельности ее органов;
• формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации;
• реализация предоставленного ему права законодательной инициативы.

Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, Федеральному

конституционному  закону и федеральным законам.

Правительство РФ осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соответствующих соглашений.

Правительство РФ представляет Государственной Думе Российской Федерации  ежегодные отчеты о результатах  своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Например, федеральным законом установлено³⁶, что Правительство РФ обязано ежеквартально представлять в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания РФ отчет по широкому кругу вопросов и, в частности: о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики РФ, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики.

Правительство издает постановления  и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение.

Для согласованности  действий федеральных органов исполнительной власти всех организационно-правовых форм (министерства, службы и агентства) Правительство РФ издает соответствующие  нормативные правовые акты. Например, своим Постановлением от 19 января 2005 года N 30 Правительство РФ установило Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти³⁷. Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 года N 477 были утверждены Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти³⁸. Для выработки одинакового подхода к внутренней организации федеральных органов исполнительной власти Правительством РФ был утвержден Типовой регламент, который стал одной из правовых основ принятия в последующем ведомственных положений о федеральных органах исполнительной власти и их территориальных органах³⁹.

Правительство РФ определяет официальный порядок  взаимодействия органов исполнительной власти различных уровней по отдельным направлениям деятельности.

Как и Президент  РФ, Правительство России в целях  эффективного развития определенной сферы  также создает соответствующие  комиссии.

2.3. Административно-правовой  статус органов исполнительной власти субъектов РФ

Под системой исполнительной власти субъекта РФпонимается совокупность имеющих системный характер органов  исполнительной власти, осуществляющих государственную деятельность в  рамках определенной законом компетенции  на территории одного из субъектов РФ во взаимодействии с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Система органов  государственной власти субъектов  РФ определяется ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя, установленными в гл. 1 Конституции РФ и следующими общими принципами, предусмотренными ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»⁴⁰: государственная и территориальная целостность РФ; распространение суверенитета РФ на всю ее территорию; верховенство Конституции и законов РФ на всей ее территории; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов в ее составе; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Систему органов  государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной  власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Этим актом может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.

В каждом субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем такого органа. Сейчас Россия является мировым лидером среди государств с федеративным устройством по количеству субъектов федерации.

Определена  следующая процедура назначения на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного  органа государственной власти) субъекта РФ. Президент РФ предлагает кандидатуру  законодательному органу власти субъекта Российской Федерации, который путем голосования решает вопрос об избрании представленной кандидатуры. Указом Президента РФ утвержден порядок внесения и рассмотрения предложений о кандидатах⁴¹. После предварительных консультаций (не позднее чем за 100 дней до выборов) предложения о кандидатах (не менее трех) вносятся Президенту РФ не позднее чем за 90 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов.

Соподчиненность органов исполнительной власти РФ и  субъектов в ее составе и функционирование их как единой системы допускаются только по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения, предусмотренным ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ. Эта норма направлена на защиту самостоятельности субъектов РФ в осуществлении ими своих полномочий. Федеральные органы исполнительной власти не могут вторгаться в сферу исключительных полномочий субъектов РФ, поэтому в этой сфере они не составляют единой системы с органами исполнительной власти субъектов.

Определен правовой механизм заключения соглашений о передаче полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами власти субъектов РФ. Возможность заключения между ними соглашений о передаче друг другу части своих полномочий отражена в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

Правительство   РФ   определяет конкретные   федеральные   органы

исполнительной  власти, уполномоченные осуществлять отдельные полномочия по реализации положений федеральных законов.

Единства системы  законодательных органов РФ и  субъектов в ее составе Конституция  не предусматривает. В единую систему  исполнительной власти субъекта РФ входят: глава исполнительной власти субъекта РФ - президент республики, губернатор и т.д.; исполнительный орган государственной власти общей компетенции (правительство или администрация); исполнительные органы государственной власти отраслевой и межотраслевой компетенции (управления, комитеты, комиссии, инспекции и т.д.).

Федеральным законодательством предусматривалась возможность досрочного отзыва высшего должностного лица субъекта РФ избирателями субъекта РФ. Это могло быть в случае, если такое положение предусматривалось законодательством субъекта РФ⁴².

Полномочный     представитель  Президента   в    соответствующем

федеральном округе определяет кандидатов с учетом их авторитета и деловой репутации, опыта публичной деятельности (государственной  и общественной), а также результатов  предварительных консультаций с  общественными объединениями соответствующего субъекта Российской Федерации. После этого предложения по кандидатурам не позднее чем за 90 дней до дня истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (а если в случае досрочного прекращения его полномочий - в течение 10 дней) вносятся руководителю Администрации Президента. Кандидатуры этих лиц (не менее двух) также рассматриваются руководителем Администрации Президента с проведением необходимых консультаций и затем представляются Президенту РФ.

При отклонении представленных кандидатур новые кандидатуры представляются руководителем Администрации Президента РФ в установленные Президентом Российской Федерации сроки, позволяющие обеспечить «соблюдение норм федерального законодательства».

Законность  нового порядка избрания на свои должности глав исполнительной власти в субъектах Федерации была оспорена 14 региональными организациями Союза правых сил (всего 57 человек) в Конституционном Суде России. В своем Постановлении от 21 декабря 2005 года⁴³ Конституционный Суд РФ признал (при особом мнении двух судей) не противоречащим Конституции РФ новый порядок избрания.

Было подтверждено право Президента РФ по ряду оснований  отстранять губернаторов от занимаемой должности, а также распускать законодательное  собрание субъекта РФ в том случае, если оно дважды отклоняет предложенную кандидатуру. Утверждены критерии оценки деятельности глав исполнительной власти субъектов РФ (их около 130), которые могут быть основанием для определения Президентом Российской Федерации их дальнейшей профессиональной судьбы.

Необходимо  учитывать, что на территории каждого  субъекта Российской Федерации помимо собственной единой системы органов  исполнительной власти действует система  территориальных органов федеральных  органов исполнительной власти (например, управления министерств юстиции и иностранных дел, Управление Федеральной службы безопасности РФ, структуры МЧС и др.).

В соответствии с государственным устройством  единая система исполнительной власти Российской Федерации включает в  себя федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства) и органы исполнительной власти субъектов РФ. В целях осуществления контроля и проверок выполнения органами исполнительной власти правовых предписаний глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации создаются контрольные структуры, наделяемые соответствующими полномочиями⁴⁴.

2.4. Административно-правовой  статус органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления, как правило, имеют  представительный характер и действуют в пределах соответствующих административно-территориальных единиц (муниципальных советов, префектурных собраний, ранее - советов народных депутатов, национальных советов, коммунальных советов). Местные представительные органы избираются непосредственно населением административно-территориальных единиц. Им подведомственны в пределах, установленных законом, местные предприятия, местный бюджет, вопросы местного благоустройства, транспорта, водоснабжения, бытового обслуживания, народного образования, здравоохранения, поддержания правопорядка, гражданской обороны, противопожарной безопасности и другие⁴⁵.

В России органы местного самоуправления также имеют  широкие полномочия в самостоятельном  решении разнообразных вопросов жизни той или иной административно-территориальной единицы (поселка, села, города, района, области). Статья 12 Конституции России признает и гарантирует организацию и функционирование местного самоуправления не как один из уровней организации публичной власти, а качественно отличающуюся от других частей государственной системы. Они не только автономны, но и непосредственно зависимы друг от друга. Эффективность этого союза самым непосредственным образом оказывает воздействие на формирование институтов гражданского общества.

В определенных случаях государство может делегировать органам местного самоуправления на определенных полномочиях часть  принадлежащих ему полномочий (например, взимание налогов и пошлин, а также штрафных санкций)⁴⁶.