Сущность бюджетной политики как организационно-финансовой категории

Сущность бюджетной  политики как организационно-финансовой категории.

          Чтобы понять исключительно значимую  роль бюджетной политики в  обществе в условиях глобализационных  процессов, необходимо раскрыть  сущность бюджетной политики  как категории.

          Возникновение политики как общественного  явления имеет глубокие исторические  корни и связано со становлением  и развитием человеческого общества, формированием государственной  власти. Власть – это отношения руководства и подчинения, складывающиеся между людьми в процессе организации общественной жизни. Политика зародилась, когда появился особый вид власти, имеющий право примирения одной группы людей с другой группой посредством государства. Такая власть получила название государственной. Государственная власть давала соответствующие преимущества тем, кто ею обладал. Люди стали бороться за нее, за определенную ее организацию, осуществление. Это обусловило возникновение системы политических отношений, политики.

          Поскольку государство представляет  собой политический союз, объединяющий  целые нации и народности, поскольку  политика – не просто отношения  между людьми, а отношения между  социальными общностями. Хотя понятие  «политика» используется в различных  смыслах, но в целом политика  формируется в сфере отношений  и деятельности, которая связана  с государственной властью.

          Форма политики, ее организационная  структура реально воплощены  в политических партиях, общественных  движениях, а также в законах,  политических и правовых нормах. Содержание политики выражается  в ее целях, направлениях государственного  развития, решении стоящих проблем,  в мотивах и механизме принятия  политических решений.

          Одним из важнейших направлений  экономической политики государства  является его финансовая политика, так как достичь успехов в  построении экономически сильного  и стабильного общества можно  лишь при успехах в финансовой  политике.

          В экономической литературе существуют  различные определения финансовой  политики. Например, распространенной и достаточно емкой является следующая формулировка: «Финансовая политика – это особая сфера деятельности государства, направленная на мобилизацию финансовых ресурсов, их рациональное распределение и использование для осуществления государством его функций».

          Другое определение дает М.В.Романовский:  «Финансовая политика включает  в себя: бюджетную, налоговую, денежную, кредитную, ценовую и таможенную политику. В свою очередь, финансовая политика государства является лишь средством осуществления его экономической и социальной политики, т.е. выполняет вспомогательную роль. Не надо забывать и другие направления государственной политики – национальное, геополитическое, военное. Совокупность этих пяти направлений и определяет финансовую политику, служащую основным инструментом проведения государственной политики. Финансовая политика России носит спонтанный характер и направлена на максимальную концентрацию денежных ресурсов в руках государства при постоянном сужении базы формирования доходной части бюджета».

          Одной из главных составных  частей финансовой политики, во  многом определяющей экономический  курс развития государства, является бюджетная политика. Именно бюджетная политика, в которой отражаются интересы государства, функции государства, требующие для решения поставленных задач бюджетных средств, занимает ведущее место в экономической политике страны, ее концепция формирует и налоговую и инвестиционную политику. В Послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике на 2000 год» было сказано: Бюджетная политика является ключевым звеном экономической политики государства». В Бюджетном послании Президента российской федерации на 2001 г. Говорилось, что «бюджетная политика является ядром экономической политики государства и отражает все его финансовые взаимоотношения с общественными институтами и гражданами». Подобная государственная оценка роли бюджетной политики в экономической политике страны была и в последующие годы, что определяет ее основополагающее и первостепенное значение и в финансовой политике.

          Как это уже отмечалось ранее, экономическая сущность, функции и роль бюджета реализуется через такие организационно-финансовые категории управления бюджетным процессом, как бюджетное право, система бюджетов, бюджетная система, бюджетный механизм, а все они вместе находят свое концентрированное выражение в бюджетной политике. Каждое из названных ниже понятий отражает свои специфические организационно-финансовые и управленческие стороны функционирования бюджетных отношений, которые в конечном счете реализуются в бюджетной политике, т.е. бюджетная политика выступает комплексной организационно-финансовой категорией управления бюджетными отношениями на основе научно обоснованной концепции. Если последняя отсутствует у правительства, то вряд ли можно говорить о существовании бюджетной политики как таковой. Другими словами, бюджетная политика – это еще и область практической реализации научных знаний о бюджете и разработанной на их основе научно обоснованной концепции развития бюджетных отношений, т.е. это категория прикладной финансовой науки.

          Бюджетная политика тесно связана  с такими понятиями, как межбюджетные  отношения, бюджетный потенциал  (расходный и доходный), налоговое бремя. Здесь же отметим, что бюджетная политика должна быть ориентирована, в частности, на создание необходимых условий для роста бюджетного потенциала страны, ее регионов и территорий. В свою очередь степень реализации бюджетного потенциала зависит от того, насколько величина и распределение налоговой нагрузки оптимальны на субъектном и территориальном уровнях.

          Бюджетная политика включает  в себя объективные (базисные) и субъективные (надстроечные) начала, что и характеризует ее как  организационно-финансовую категорию.  Объективное начало, на котором  базируется бюджетная политика, - это экономические отношения,  возникающие в процессе общественного  производства (производства обмена, распределения и потребления  валового внутреннего продукта); финансовые денежные отношения,  составляющие содержание категории  финансов; бюджетные отношения, возникающие  в процессе функционирования  частной финансовой категории  бюджета; и формы проявления  сущности последней в виде  функций образования и использования  централизованных денежных доходов  и контрольной функции.

          Субъективное начало категории  бюджетной политики основывается  на системе надстроечных, организационно-финансовых  отношений управления  бюджетным процессом, которые реализуются через организационно-финансовые категории бюджетного права, системы бюджетов, бюджетной системы и бюджетного механизма (бюджетное планирование, организация, регулирование и контроль). Промежуточным, связывающим объективное и субъективное начала бюджетной политики, выступает результат практического использования специфических функций бюджета – его роль на конкретном этапе развития общества реальное обеспечение органов власти доходными ресурсами, финансирование государственных (муниципальных) расходов и контрольно – регулирующее воздействие бюджета на процесс воспроизводства общественного продукта.

          Обобщая отношение экономистов  к теоретическому осмыслению  бюджетной политики, нельзя не  отметить упрощенность подходов  к пониманию этой сложной категории.  Многие финансисты используют термин «бюджетная политика» применительно к самым разным явлениям в сфере государственных финансов, оставляя за читателем право самому домыслить значение данного термина или считая, что этот вопрос настолько понятен, что не требует комментариев.

          В экономической литературе бюджетная  политика не рассматривается  как организационно-финансовая категория,  т.е. как категория управления  бюджетным процессом, в основе  которого лежат  объективные  экономические (финансовые, бюджетные)  отношения с надстроенными над  ними организационно-финансовыми  отношениями государственного управления (планирования, организации, регулирования  и контроля). Другими словами, бюджетную политику следует рассматривать и понимать как категорию, синтезирующую в себе субъективные (надстроечные, управленческие) и объективные (денежные, бюджетные) отношения, возникающие в процессе сознательного, целенаправленного воздействия государства на общественное воспроизводство путем использования функциональных возможностей категории бюджета и системы обслуживающих ее других организационно-финансовых категорий управления бюджетным процессом бюджетного права, системы бюджетов, бюджетной системы, бюджетного механизма. Предлагаемый подход к пониманию бюджетной политики важен с практической точки зрения.  Он позволяет осознать, что бюджетная политика хотя и является управленческим понятием, должна в полной мере учитывать объективные законы и закономерности. В противном случае вряд ли можно рассчитывать на соответствие проводимой бюджетной политики критериям эффективности. С учетом вышесказанного можно дать определение сущности бюджетной политики как организационно-финансовой категории.

          Она представляет собой систему отношений, мер и действий органов власти в области управления бюджетным процессом на основе концепции развития бюджетных отношений в составе общей экономической политики, направленных на реализацию всех функций бюджета в целях достижения определенного на данном этапе экономического и социального эффекта. Под последним следует понимать удовлетворение на базе роста чистого внутреннего продукта страны растущих потребностей населения и субъектов хозяйствования в общественных (коллективных) благах (услугах) на уровне не ниже научно обоснованных государственных стандартов.

          Бюджетная политика, будучи комплексной, самостоятельной организационно-финансовой категорией управления, имеет свои субъекты и объект. В отношении субъектов бюджетной политики российские экономисты обычно единодушны во мнении, что таковыми выступают государственные (муниципальные), законодательные (представительные) и исполнительные органы власти, разрабатывающие, утверждающие, контролирующие и реализующие на практике принятую бюджетную политику, а также непосредственные исполнители бюджетов всех уровней власти по доходам и расходам (налогоплательщики – физические и юридические лица, распорядители бюджетных средств и бюджетополучатели).

          Более сложный вопрос – объект  бюджетной политики. Из различных  определений этого понятия российскими  экономистами видно, что единого  мнения по данному вопросу  нет. Чаще всего под объектом бюджетной политики понимаются в различных комбинациях бюджетно-налоговое законодательство, бюджетная система и бюджетный механизм. Нам представляется что в любом случае происходит сужение объекта бюджетной политики, а следовательно, и содержания этой категории. Более правильным, научно и практически обоснованным было бы признать в качестве объекта бюджетной политики весь бюджетный процесс, включающий в себя и бюджетно-налоговое  право, бюджетную систему(систему бюджетов) и бюджетный механизм. Названные относительно самостоятельные организационно-финансовые категории выступают  одновременно структурными элементами единого бюджетного процесса, каждый из которых призван выполнять свои функции и задачи в рамках принятой бюджетной политики.

          Как организационно-финансовая категория, бюджетная политика должна строиться на основополагающих принципах (требованиях). К сожалению, в экономической литературе этот важный вопрос остался без внимания. Попытки определить такие принципы в отношении налоговой политики были предприняты  российскими экономистами начала XX века. Учитывая тот факт, что налоговая политика тесно взаимосвязана с бюджетной политикой, имеет смысл остановиться на отдельных, наиболее интересных подходах к налоговой политике. К примеру, В.Твердохлебов предлагал положить в основу налоговой политики принцип экономического роста, отмечая, что развитие производительных сил – высший принцип, с точки зрения которого наука имеет право оценивать налоговые системы, сохраняя свой политический нейтралитет. Это положение уточняет чуть позже А.Соколов как принцип непротиводействия абсолютному или относительному росту чистого национального продукта.