История развития бюджетного учета

История развития бюджетного учета

      В древнейшие времена учет как таковой вообще не велся. Первые свидетельства применения местных и общих смет расходов появились лишь в 1645 году. Правда, каких-то определенных правил их составления не было. Не существовало и отчетности о выполнении смет. Приказы собирали деньги, тратили их, а оставшиеся средства предназначались для следующих периодов. При дефиците средства могли одолжить у другого приказа. Предание огласке, разглашение данных о состоянии финансовых дел приказа не допускалось.

     Со времени образования Министерства финансов (1802 год) начали составлять росписи доходов и расходов на основании смет министров. Это позволяло уравновешивать доходы с расходами, но общих правил их составления по-прежнему не было ввиду того, что структура и сферы деятельности Минфина были окончательно определены лишь к 1811 году. Именно в это время были предприняты первые шаги в разработке хоть какого-то порядка ведения государственных финансов. Так, к 1811 году в России был издан «Наказ Министерству финансов», в основу которого был положен "План финансов", по которому расходы делились на необходимые, полезные, избыточные, излишние и бесполезные. По "Наказу" к 15 ноября министры сдавали в Министерство финансов сметы по единой форме. Министерство финансов на основе их объединения составляло сводную смету, которую вносило в Государственный Совет, а последний представлял ее на утверждение Государю. Финансовые дела государства были окружены тайной. Недостатки действующих правил "Наказа", отсутствие гласности привели к хаотическому состоянию государственных финансов. В связи с этим Министерство финансов командировало специальную комиссию для изучения бюджетного дела в Западную Европу. В состав комиссии входили представители всех управлений Министерства финансов. Результатом поездки явились подготовленные комиссией и утвержденные Министерством финансов "Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи" от 22 мая 1862 г. Эти Правила предполагали составление смет для всех управлений по единой форме с обязательным обоснованием необходимости тех или иных статей расходов и сумм по ним; разграничение постоянных и временных расходов; специализацию расходов по основным направлениям; для утверждения сметы данные за отчетный период должны были представляться в сопоставлении с отчетными данными прошлого периода. Позже было принято дополнение к правилам, которое предусматривало строгое соблюдение деления доходов и расходов на параграфы и статьи, остающееся в силе и по сей день.

      Бюджетные правила  от 8 марта 1906 г. предоставили министерствам  право возлагать предварительное  рассмотрение смет на комиссии  Государственной Думы и Государственного  Совета. Всякое изменение или  новое ассигнование средств на  возникающие потребности возможно было лишь при издании соответствующего закона. Если роспись не утверждалась или не рассматривалась, то оставалась в силе роспись предыдущего года. В случае дефицита заключался заем без согласия Государственной Думы.

      В становлении и развитии бюджетного учета в советский период можно выделить следующие этапы.

      1917-1938 гг. - становление  бюджетного учета характеризовалось  его ведением по простой системе.  Учет регламентировался Инструкцией  по счетоводству и отчетности  для правительственных административных учреждений (1923 г.), Инструкцией по ведению учета по простой системе в учреждениях, состоящих на государственном бюджете СССР (1932 г.) текущий учет осуществлялся по трем планам счетов:

      - для учета операций по исполнению сметы расходов по бюджету;

      - для учета операций по внебюджетным средствам;

      - по учету операций неуставных подсобных хозяйств.

      1939-1955 гг. В этот  период внедряется двойная система  учета. Так, 11 ноября 1938 г. была  утверждена Инструкция по бухгалтерскому учету по двойной системе учета в учреждениях, состоящих на государственном и местном бюджетах, а 4 ноября 1938 г. - Инструкция по бухгалтерскому учету (по простой системе) в учреждениях, состоящих на государственном и местном бюджетах. Первая инструкция предполагала ведение раздельного учета: по исполнению сметы расходов учреждений по бюджету и внебюджетным средствам; операций по капитальным вложениям и подсобных хозяйств, находящихся на хозрасчете. Согласно указанным инструкциям, бухгалтерский учет велся по двойной или простой системе в зависимости от объема работы бюджетного учреждения и размера получаемого финансирования. В том же году был утвержден и единый счетный план № 1, содержащий перечень счетов, необходимых для отражения всех операций по исполнению смет. Уставные подсобные хозяйства бюджетных учреждений должны были руководствоваться счетными планами, установленными для учета основной деятельности предприятий соответствующих отраслей народного хозяйства. В связи с этим бюджетные учреждения стали составлять два баланса.

      Значение вышеназванных  нормативных актов заключалось  в том, что с их утверждением  в стране была создана единая  система бюджетного учета. 

      1955-1987 гг. Унификации  учета способствовало впервые  утвержденное в 1955 г. Министерством финансов СССР "Положение о бухгалтерских отчетах и балансов в учреждениях и организациях, состоящих на государственном бюджете СССР", которое определило права и обязанности главных распорядителей кредитов, правила составления балансов, оценку их статей и другие вопросы. В том же году были изданы новые инструкции по ведению учета по двойной и простой системам. Для учреждений, ведущих учет по двойной системе, был утвержден единый план счетов, и они стали составлять один баланс по составлению сметы расходов.

      1958 г. Министерство  финансов СССР утвердило "Методические  указания по бухгалтерскому учету  в централизованных бухгалтериях  бюджетных учреждений". В последующие  годы этого периода были предусмотрены  нормативные акты по организации учета и разработаны учетные регистры применительно к машинной обработке.

      С 1998 г. и по  настоящее время осуществляется  новый этап становления и развития  бюджетного учета, который характеризуется: 

     - централизацией и децентрализацией учета;

     - широким использованием вычислительной техники для обработки учетной и экономической информации;

     - переводом бюджетных учреждений на двойную систему учета;

     - принципиальной переработкой нормативных актов по бухгалтерскому учету в учреждениях и организациях, состоящих на бюджете, и Положения о бухгалтерских отчетах и балансах;

     - учетом показателей хозрасчетной деятельности бюджетных учреждений и внебюджетных источников их финансирования;

     - интеграцией учетной, финансовой и планово-экономической работы в централизованных бухгалтериях.

      История  развития бюджетного учета в  России неотделима от истории  органов казначейства. Поэтому сегодня  было бы правильнее говорить не о создании органов казначейства, а об их воссоздании, о возврате к прошлой практике. Исполнение российского бюджета и контроль за поступлением и расходованием средств в стране традиционно выполнялись казначейскими учреждениями.

      Главное казначейство находилось в Петербурге, в губерниях - губернские казначейства, в уездах - уездные казначейства. Казначейства - органы исполнительные: собирают, хранят, пересылают государственные доходы, производят платежи, продают гербовые марки, бумагу, выдают свидетельства на право торговли и т. д.

      С 1862 г. казначейства пересылают излишек  денег в Государственный банк, а с 1896 г. последовало слияние  кассовой наличности казначейства  с оборотной наличностью Государственного  банка. Циркуляром Министерства финансов в 1904 г. на учреждения казначейства возложили еще одну функцию - прием процентных бумаг на хранение.

      После  1917 г. на базе учреждений казначейства  были созданы приходно-расходные  кассы Наркомфина, которые с середины 20-х годов были подчинены Государственному банку. История повторяется. В России до 1862 г. кассы существовали децентрализованно: по министерствам и отдельным управлениям. Государственные средства были рассеяны по многочисленным кассам, и государство не могло мобильно их использовать и осуществлять действенный контроль их расходования, что порождало многочисленные растраты. В Министерстве финансов находилась приблизительно 1/3 сумм, остальные - в других министерствах.

      Аналогичная  ситуация сложилась и в сегодняшней России. В период становления рыночной экономики образовалось множество коммерческих банков и изменились функции Центрально Банка России в части исполнения республиканского бюджета, в результате учета и контроля за расходованием бюджетных средств фактически нет.

      Любопытно само происхождения слова "бюджет". В переводе с английского это "мешок". Когда в Англии ХVI-XVII вв. Палата общин утверждала субсидию королю, перед окончанием заседания канцлер казначейства (министр финансов) открывал портфель, в котором хранилась бумага с соответствующим законопроектом. Это называлось "открытием бюджета". Позднее название портфеля ("мешка") было перенесено на сам документ. С конца XVII в. бюджетом стали называться документы, содержащие принятые парламентом планы общих доходов и расходов государства.

       Бюджетные организации представляют собой один из видов некоммерческих организаций. Критериями отнесения организаций к бюджетным служат следующие признаки:

     - учредителями и собственниками имущества бюджетного учреждения являются органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления;

     - бюджетное учреждение создается для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических и иных функций некоммерческого характера;

     - деятельность учреждения финансируется полностью или частично за счет средств бюджетов (федерального, бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципального) на основе сметы доходов и расходов (бюджетной сметы);

     - ведение бухгалтерского учета исполнения смет расходов, смет доходов и расходов осуществляется в соответствии с планом счетов бюджетных организаций и Инструкцией по бухгалтерскому учету в бюджетных организациях № 107 от 30.12.1999 г.

      Все бюджетные организации являются государственными, т. е. имущество им передано собственником - государством. При этом имущество в государственных организациях находится на правах оперативного управления или хозяйственного ведения. Вторая форма собственности на имущество государственных организаций характерна для унитарных предприятий, которые, согласно, Гражданского Кодекса являются исключительно коммерческими организациями.

      Юридический статус  бюджетной организации определяется  ее учредительными документами (уставом или положением), в которых указывается ее наименование, характер деятельности и организационно-правовая форма, предмет и цели деятельности, источники формирования имущества и другие положения.

      Наиболее распространенной  организационно-правовой формой бюджетной некоммерческой организации, которая более подробно будет рассмотрена в последующих главах, являются учреждение. Данная форма является явным атавизмом социалистической экономики и отсутствует в практике других государств. Суть ее заключается в том, что она создана учредителем на праве оперативного управления и имеет ущемленные права собственности по отношению к имуществу, переданному ей учредителем.

       В Бюджетном кодексе определено, что доходы — это средства, поступающие на счета органов власти, а расходы — это операции по списанию средств в оплату возникших обязательств. При методе начислений: доходы — это операции, которые увеличивают чистую стоимость активов, а расходы — это операции, уменьшающие чистую стоимость активов.

А что такое чистая стоимость активов и что такое результат деятельности сектора государственного управления? Это разница между активами и обязательствами сектора государственного управления. Упрощенно можно сказать, что доходы минус расходы — это, до некоторой степени, и есть прирост благосостояния государства.

Вот несколько примеров, которые  показывают, что это такое и  почему это называется именно так.

Первый — начисление налоговых  доходов: у нас появляется актив, возникает требование к налогоплательщику  не из-за какой-то сделки, а в силу налогового права, т. е. возникает требование к налогоплательщику как бы из воздуха, потому что он должен платить налоги государству. В этом случае у нас прирастает актив в виде требований к налогоплательщику и никаких обязательств не возникает, а поэтому чистая стоимость активов увеличивается, и для нас это доходы.

Второй пример — поступление  средств от продажи акций, принадлежащих  государству. По кассовому методу —  у нас поступили денежные средства, другими словами, поступили доходы от продажи акций.

 По методу начислений —  это не доходы, потому что у  нас уменьшились остатки акций,  то есть у нас уменьшился  один вид финансовых активов  и увеличился другой в виде  остатков денежных средств, таким  образом, это экономическое событие не является доходом. Расходы, отражаемые по методу начислений, также имеют свою особенность. Например, начисление расходов по оплате электроэнергии. Мы потребили электроэнергию, у нас возникает обязательство по оплате, и никакого актива при этом не возникло. Последний пример — строительство здания. Мы вкладываем деньги в здание, у нас прирастает как бы стоимость здания (т. е. увеличивается нефинансовый актив), но с точки зрения кассового метода — это расходы. А на самом деле у государства только изменяются активы: были финансовые — (деньги на счете), стали нефинансовые — (здание), но фиксируется это изменение только при отражении операции по методу начисления.