Бюджетная система РФ

До какой степени была распространена практика внесметных расходов, можно видеть из того, что в течение всей второй четверти XIX в. не было ни одного года, чтобы действительно произведенные государственные расходы не превышали предположений бюджетной росписи. Министерство финансов признавало, что отсутствие бюджетного единства не дает возможности установить общую картину государственных доходов и расходов. Государственные чиновники отмечали, что "составить смету, хотя бы приблизительную, всех собственных доходов и расходов по государству не только трудно, но даже невозможно". Но положение оставалось неизменным.

Сохранившиеся данные о бюджете России в предреформенный период отражают лишь централизованную часть государственных финансов и не дают никакого представления об отдельных, обособленных капиталах и сметах, существовавших помимо общей росписи. Это обуславливалось тем, что многие ведомства дореформенной России пользовались правом самостоятельно получать доходы и расходовать эти средства вне всякой связи с общегосударственной бюджетной росписью.

Логическим следствием множественности и неупорядоченности бюджетного дела было отсутствие кассового единства. Каждое ведомство могло хранить любые суммы капиталов и средств в своих кассах неограниченное время, сужая возможности министерства финансов в манипулировании наличностью.

Весьма характерно было и то, что в ряде законодательных актов специально подчеркивалась сугубая секретность бюджетных росписей, которые не подлежали рассмотрению даже высших государственных учреждений. Вплоть до финансовой реформы 1862 г. государственный бюджет нигде не публиковался и утверждался царем в секретном порядке. "До 1862 года, - писал в своем дневнике А. Н. Куломзин, - финансы, т. е. бюджет, его размер и положение, доходность налогов и монополий казны - все это составляло предмет непроницаемой государственной тайны". Когда для занятий с Александром II, в бытность его наследником, потребовалась роспись, то министр финансов Канкрин выдал ее только со специального разрешения царя.

Николай I был непреклонно убежден в необходимости полной секретности бюджета, также как и в том, что бесконтрольное расходование государственных средств - неоспоримое преимущественное право государственной власти. Когда в 1850 г. бюджет страны был сведен с дефицитом в 33,5 млн. руб., Николай I приказал скрыть создавшееся положение даже от государственного совета. По приказанию царя министерство финансов в графе расходов по военному ведомству показало на 38 млн. руб. меньше, чем предполагалось. Таким образом, на 1850 г. существовали две бюджетные росписи: одна - фальсифицированная , утвержденная государственным советом, и вторая - действующая, утвержденная царем. Секретность бюджета усиливала произвол и казнокрадство, господствовавшие в государственном аппарате. Этому также способствовала и полная бесконтрольность расходования государственных средств. Организованный во времена Александра I Особый государственный контроль не имел никакого серьезного значения. Вплоть до финансовой реформы 1862 г. органы государственного контроля не пользовались правом документальной ревизии по подлинным книгам, а производили лишь поверхностную проверку генеральных отчетов ведомств. Государственный контролер В. А. Татаринов в своем отчете царю за 1865 г. так характеризовал состояние контрольного дела в дореформенной России. Действовавшая в империи до настоящего времени система отчетности состояла преимущественно в том, что кассы ревизовались по книгам и документам и притом окончательно самими управляющими, при коих они состояли, а государственный контроль проверял действия распорядителей не по документам, а по генеральным отчетам, составленным высшими распорядительными учреждениями из местных отчетов подведомственных губернских учреждений.

Все попытки либеральных представителей царской администрации расширить права государственного контроля и превратить его в орган, способный бороться с преступлениями и произволом в области расходования государственных средств, были неудачными. Так, выдвинутый генералом Киселевым проект представления государственному контролю права документальной ревизии вызвал резкий протест со стороны чиновников. Министр финансов Канкрин утверждал, что "всякая совершенно посторонняя ревизия будет более вредна, нежели полезна".

Кризисное состояние финансовой системы России определялась и несовершенством налоговой системы. Основная тяжесть налогов падала на крестьянство, составлявшее подавляющую часть производящего населения, в то время как дворянство, в руках которого находилась большая часть земельной собственности, прямых налогов не платило вообще. Выплата подушной подати, а также земских и натуральных повинностей была непосильной для значительной части крестьянства. Миллионы крестьянских хозяйств были не только не рентабельны, но лишь с трудом позволяли крестьянам существовать на грани нищеты. В отчете департамента полиции за 1844 г. отмечалось, что одной из главных причин народных восстаний было чрезмерное обременение крестьянства денежными поборами со стороны помещиков и государства. Итогом такой налоговой политики стало накопление и рост недоимок при сборе налогов. Так, в 1848 г. подушная подать была собрана полностью только по одной пятой всех губерний страны, в остальных же недоимки составили до 40% оклада. Нищее крестьянство было неспособно оплатить весь объем налогов. Созданные специальные воинские команды, которые с помощью розог и продажи жалких крестьянских пожитков с торгов выколачивали из крепостного населения последнее имущество, реальных результатов не дали.

Таким образом, государство само разорило себя, так как налоги не соответствовали реальным возможностям налогоплательщиков и не оставляли им достаточно средств для развития хозяйства. С этим соглашался и Канкрин. "Богатый народ может давать и большой доход, а вымогать оный у бедного - значит срубать дерево для получения плодов", - писал он.

Крымская война гибельно отразилась на положении основной массы налогоплательщиков крестьян, ускорила и усугубила процесс их разорения. Значительная часть трудоспособного мужского населения была оторвана от производительного труда. Кроме того, крестьянское хозяйство должно было нести тяжесть поставки лошадей (во время войны у крестьян было мобилизовано 150 тыс. лошадей). Усилилась и подворная повинность, так как средства передвижения для перевозки войск должны были поставляться крестьянами. Крепостные крестьяне погибали не только на полях сражений, но также от холерной эпидемии, распространившейся в стране в военные годы. Само собой разумеется, что все это сократило и без того ничтожную податную способность крестьян и привело к росту недоимочности. Если в 1851 г. сумма недоимок по подушной подати составляла 110 млн. руб., то в 1855 г. она выросла уже до 140 млн. руб.

Крымская война еще более ухудшила состояние финансов страны и вызвала полное расстройство денежной системы. Дефицитность бюджета, существовавшая и до войны, усугубилась в этот период еще и тем, что расходные сметы, установленные в бюджетной росписи, вовсе не были обязательными для ведомств, большинство которых в середине бюджетного года испрашивало и получало дополнительные ассигнования. Благодаря этому расходная часть бюджета намного превысила суммы, предусмотренные государственной росписью.

Одним из источников, за счет которого покрывалась дефицитность бюджета, были "позаимствования" казны из привлеченных средств государственных кредитных учреждений. За период с 1850 по 1860 г. казна заняла в дореволюционных банках 296 млн. руб. Кроме того, в течение этого десятилетия правительство выпустило кредитных билетов на 400 млн. руб.; за 1854 и 1855 гг. заключило два иностранных займа на 100 млн. руб. и, наконец, в 1859 г. выпустило 5% банковские билеты на сумму в 277 млн. руб..

Платежи по государственному долгу (проценты и погашения) составляли значительную статью расходной части государственного бюджета. Накануне отмены крепостного права на это затрачивалось около 50 млн. руб. Другим наиболее крупным и непрерывно возраставшим источником поступления денег в казну был так называемый "питейный доход". С 1832 г. по 1862 г. этот вид государственного дохода увеличился почти в 4 раза: с 34 до 127 млн. руб. Накануне финансовых реформ он составлял около 40 % всей доходной части государственного бюджета.

"Питейный доход" находился  на откупе у нескольких крупнейших  купцов и впоследствии стал  важнейшим источником первоначального  накопления капитала в России - Бенардаки, Кокарев, Мамонтов, Гинзбург  и многие другие винные откупщики  нажили миллионные состояния. Из их среды вышли впоследствии крупнейшие предприниматели, железнодорожные концессионеры и банкиры. Однако в целом откупная система имела отрицательное воздействие на экономику страны.

Известный русский статистик А. Арсеньев писал в 1817 г., что винный откуп "от беднейшей части народа вытягивал последнюю копейку, не токмо многие семейства оставляет без пищи, одежды и самонужнейшего содержания, но есть виной великого числа недоимок в податях государственных, которые, будучи пропиты в кабаках, в казну не поступают". Накануне реформы даже министерство финансов признавало вред откупной системы, отмечая, что она разоряет широкие слои населения и таким образом способствует созданию недоимок по другим видам налогов. Важнейшим следствием слабости и неустойчивости государственных финансов было расстройство денежной системы. Проведенная в 1839 - 1843 гг. денежная реформа, основывавшаяся на началах биметаллизма, в ходе которой доходы и расходы страны начали производить в серебряном исчислении (3 р. 50 коп. приравнивались к одному серебряному рублю), а выпущенные новые кредитные билеты разменивались как на золото, так и на серебро, только на короткое время восстановила размен и нормальное денежное обращение в стране.

Начавшаяся через 10 лет Крымская война вновь заставила правительство прибегнуть к бумажно-денежной эмиссии как к важнейшему источнику покрытия военных расходов и послевоенных дефицитов. Начиная с этой войны вплоть до конца XIX в., в России господствовало неустойчивое бумажно-денежное обращение.

Таким образом, и бюджет, и финансовая политика, и денежное обращение явно не соответствовали тем задачам, которые стояли перед страной в предреформенный период. Буржуазное преобразование финансов стало уже назревшей необходимостью.

3. Развитие бюджетной  системы России в 1917-1990 гг.

В течение всего периода революции и гражданской войны с 1917 по 1920 гг. шло непрерывное разрушение экономики, падение промышленного и сельскохозяйственного производства.

В результате Октябрьской революции, начавшейся Гражданской войны и интервенции экономика страны была почти полностью разрушена. Ликвидация международных торговых связей привела к тому, что Россия оказалась полностью оторванной от международного рынка. Гражданская война шла вдоль основных транспортных (железнодорожных, водных, гужевых) магистралей, что крайне затрудняло продуктообмен города и деревни. Произошло резкое падение промышленного производства. Промышленность работала в основном на военные цели. В стране был товарный голод. Валовая продукция промышленности страны в 1920 г. составила 20% от уровня 1913 г. Особенно сильно пострадала крупная промышленность. Ее валовая продукция в 1920 году составляла 12% от уровня 1913 г.

Валовое производство мелкой промышленности сократилось до 44% от уровня 1913 г. Грузооборот всех видов транспорта в 1920 году составил 17% от 1913 года, а без учета воинских грузов и нужд самой дороги всего 12%.

Произошло значительное сокращение сельскохозяйственного производства. В 1921 г. валовая продукция сельского хозяйства составила 67% от уровня 1913 г., причем в гораздо большей степени, в 2,5 раза сократилась товарность сельскохозяйственного производства.

После революций и войн на Россию обрушилась новая беда - голод зимы 1921-22 годов. В городах голодало 20% населения. Одной из причин была жестокая засуха в Поволжье. Но главная причина была в отсутствии каких-либо продовольственных резервов и в продразверстке. Весной 1920 года у многих крестьян был конфискован даже семенной фонд. В результате голода погибло не менее 5 млн. человек, в т.ч. около 1 млн. крестьян.

После национализации промышленности товарооборот стал натуральным, денежное обращение было практически ликвидировано. В 1918-20 гг. был полностью разрушен свободный рынок. Государство стремилось заменить денежный оборот организованным обменом и распределением продуктов. Производилось директивное снабжение госпредприятий ресурсами. Торговли фактически не существовало, она была заменена заготовкой и распределением сельскохозяйственных продуктов и промышленных изделий по твердым ценам или бесплатно. Этих продуктов было недостаточно даже для покрытия минимальной потребности населения. Нормировались и оптовые, и розничные цены.

Весь рыночный товарооборот сводился к нелегальной базарной торговле вещами и продуктами. С вольным рынком и рыночными отношениями велась борьба. Торговля преследовалась и перешла на нелегальное положение, что вызвало рост "подпольной" спекуляции. Также было распространено "мешочничество", когда горожане ездили по деревням и обменивали там промышленные товары на продукты питания. Недостаток продовольствия вызвал с конца 1917 г. усиленный рост цен на продовольствие.

Продукты изымались принудительно. Крестьяне были вынуждены все излишки, а чаще всего и часть самого необходимого, сдавать государству без всякого эквивалента, т.к. промышленных товаров почти не было. В 1918-1920 гг. происходили массовые выступления крестьян. От продразверстки уклонялись также путем сокрытия зерна, перевода зерна в самогон и другими способами. У мелкотоварного сельского хозяйства не было стимула сохранять производство на имеющемся уровне, тем более расширять. Недостаток тяги, рабочей силы, изношенность инвентаря приводили к сокращению производства.

Абсолютное количество сельского населения с 1913 по 1920 г. почти не изменилось, но процент трудоспособных в связи с мобилизациями и результатами войны заметно понизился с 45% примерно до 36 %. Площадь запашек сократилась за 1913-1916 гг. на 7 %, а за 1916-1920 гг. - на 20,3 %. Производство ограничивалось лишь собственными потребностями, стремлением обеспечить себя всем необходимым. В Средней Азии практически прекратилось выращивание хлопка, вместо этого стали сеять хлеб. На Украине резко сократились посевы сахарной свеклы. Это вело к снижению товарности сельского хозяйства, т.к. свекла и хлопок - высокотоварные культуры. Сельское хозяйство стало почти полностью натуральным.

Вплоть до 1921 г. экономическая и политическая жизнь страны проходила в соответствии с политикой "военного коммунизма", политикой полного отказа от частной собственности, рыночных отношений, абсолютного контроля и управления со стороны государства. Управление было централизовано, предприятия и учреждения на местах не имели никакой самостоятельности. Это явление получило название "главкизм" и "центризм". Но все эти кардинальные изменения в экономике страны были введены стихийно, не были спланированы и жизнеспособны. Такая жесткая политика лишь усугубляла разруху в стране. Это было время топливных, транспортных и других кризисов, падения промышленности и сельского хозяйства, нехватки хлеба и карточного распределения продуктов.

В стране был хаос, постоянно происходили стачки и манифестации. В 1918 г. было введено военное положение. Для выхода из создавшегося в стране после войн и революций бедственного положения необходимо было произвести кардинальные социально-экономические изменения. Политика "военного коммунизма" была "политикой командования в осажденной крепости". "Военный коммунизм" своей стихийностью и экстремизмом подходил для периода революции и гражданской войны, но начинать восстановление экономики при нем было невозможно. Для выхода из сложившейся ситуации советская власть пошла на компромисс и провозгласила "новую экономическую политику", сочетавшую директивное управление с рыночной самоорганизацией экономики.