Бюджетное право РФ: понятие, методы, система, источники

Минимальный бюджет. Бюджетное законодательство вводит понятие "минимальный бюджет" для расчета объема доходов соответствующего консолидированного бюджета нижестоящего уровня (сельского, поселкового, района, города), покрывающих гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы. При этом часть расходов в случае недостаточности материального объема закрепленных доходов покрывается отчислениями от регулирующих доходов, дотациями и субвенциями.

Региональные и местные  бюджеты

Региональный  бюджет. Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) - эта форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъектов РФ. Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципального образования, находящихся на его территории, составляет консолидированный бюджет субъектов РФ (ст. 15 БК РФ).

Местный бюджет. Бюджет муниципального образования  или (местный бюджет) - форма образования  и расходования, денежных средств, предназначенных  для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. К местным бюджетам относятся и бюджеты закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).

Формирование  бюджетов, ЗАТО имеет определенные особенности. В доходы бюджета, ЗАТО зачисляются все налоги и сборы, и иные поступления с его территории. При этом дефицит бюджета закрытого административно-территориального образования покрывается дотациями, субсидиями и субвенциями из федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством РФ. Данное отступление от общего бюджетного правила вызвано тем, что специфика, ЗАТО и размещенных на их территории производств, условия жизни и труда проживающего там населения требуют к себе особого внимания для обеспечения безопасности.

Как уже отмечалось, все бюджеты в Российской Федерации  автономны и самостоятельны. Однако в случае необходимости в Бюджетном кодексе предусмотрено составление консолидированного бюджета.

Консолидированный бюджет -- это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. Например, консолидированный бюджет Российской Федерации представляет собой свод консолидированных бюджетов субъектов РФ и федерального бюджета (ст. 16 БК РФ), консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации -- свод бюджетов муниципальных образований и бюджета субъекта Федерации.

Консолидированный бюджет применяется в процессе регулирования  межбюджетных отношений, в том числе  для расчета уровня минимально обеспеченного  бюджета, а также анализа других показателей межбюджетных отношений. С его помощью рассчитываются нормы, минимальные стандарты социального обеспечения проживающего по всей стране населения с целью выравнивания этого показателя. На базе консолидированного бюджета суммы денежной помощи передаются из вышестоящего бюджета в нижестоящий.

Вторым элементом бюджетного устройства РФ являются принципы (основные начала) построения бюджетной системы.

Ст. 28 БК - Перечень принципов бюджетной системы РФ:

· единства бюджетной системы - обеспечивается единство правовой базы, едиными бюджетными классификациями на всей территории РФ, единством формы бюджетной документации (учетной, отчетной), предоставлением с одного уровня бюджета на другой статистической и бюджетной информации, необходимой для составления консолидированных бюджетов соответствующих уровней;

· разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ;

· самостоятельности бюджетов;

· полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

· сбалансированности бюджета;

· эффективности и экономности использования бюджетных средств;

· общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

· гласности;

· достоверности бюджета;

· адресности и целевого характера бюджетных средств.

Первым в БК РФ назван принцип единства бюджетной системы  РФ. Он обусловлен единством правовой базы страны, единством денежной системы, форм бюджетной документации, исходных положений бюджетного процесса, предоставлением необходимой статистической и бюджетной отчетности с одного уровня на другой для составления консолидированного бюджета страны в целом или субъекта РФ, единообразными мерами юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Принцип единства бюджетной  системы основан на взаимодействии бюджетов всех уровней бюджетной  системы Российской Федерации посредством использования отчислений от регулирующих доходных источников, создания целевых бюджетных фондов и использования их средств путем частичного перераспределения. Единство бюджетной системы реализуется через единую финансовую, налоговую, бюджетную политику, проводимую на всей территории России. Помимо этого единство бюджетной системы вытекает из единого порядка финансирования расходов бюджетов всех уровней, ведения бухгалтерского учета.

Принцип разграничения  доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ является одним из главных, определяющих формирование межбюджетных отношений. В ст. 30 БК РФ установлен содержанием этого принципа порядок закрепления доходов и соответствующих полномочий по осуществлению расходов между органами государственной власти федерального и регионального уровней, а также органами местного самоуправления.

Содержанием другого  принципа, констатирующего самостоятельность  бюджетов, Бюджетный кодекс называет наличие прав у законодательных  органов государственной и муниципальной  власти самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. Данный принцип реализуется через констатацию прав органов власти всех уровней на основе положений БК РФ самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов. В таком же режиме те же органы власти могут определять источники финансирования дефицитов своих бюджетов. Как мера обеспечения самостоятельности бюджетов называется наличие у каждого уровня бюджета собственных источников доходов. Той же цели служит гарантированное Бюджетным кодексом неприменение механизма изъятия доходов, которые удалось получить бюджету нижестоящего уровня в виде экономии или другими способами. Реализации данного принципа служит и положение об ответственности органов власти соответствующего уровня за исполнение бюджетов. Жестко констатируется, что недостатки и ошибки в реализации бюджетной деятельности не будут больше компенсироваться за счет бюджетов других уровней.

Принцип полноты отражения  доходов и расходов означает, что  все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, определенные налоговым и бюджетным законодательством, подлежат отражению в самих бюджетах и бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы финансируются за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации. Даже налоговые отсрочки и рассрочки, за исключением случаев предоставления таких отсрочек в рамках текущего финансового года, должны учитываться в перечне расходов бюджетов. Таким образом, согласно принципу полноты отражения доходов и расходов бюджетная система должна быть всеобъемлющей, объединяющей все деньги государства или муниципалитетов. В то же время не следует забывать, что деньги государства, закрепленные за Центральным банком РФ, не входят в бюджетную систему государства.

Большое значение для  обеспечения стабильности бюджетной  системы имеет принцип сбалансированности бюджета, предполагающий соответствие расходов суммарному объему доходов с учетом поступлений из источников финансирования его дефицита. При этом ставится задача минимизации дефицита бюджета. Реализация принципа сбалансированности во многом зависит от того, насколько реален был проект бюджета на очередной год. В последние два года Правительству РФ удается приблизиться к решению задачи принятия реального бюджета. В Бюджетном кодексе подробно регламентируется порядок преодоления и дефицита (превышение расходов над доходами) и профицита (превышение доходов над расходами). При этом устанавливаются ограничения на количественные показатели данных факторов для всех уровней бюджетной системы.

Близок к принципу сбалансированности принцип общего (совокупного) покрытия расходов, который  означает обязательное покрытие всех расходов бюджета общей суммой доходов и поступлений из источников финансирования его дефицита. Кроме того, он означает, что доходы бюджета не должны жестко увязываться с определенными расходами по своим источникам, т.е. используется принцип «общего котла». Исключение допускается лишь для доходов и расходов специального целевого характера, объединенных в целевые фонды, консолидированные в бюджет или внебюджетные фонды.

Оба названные выше принципа -- сбалансированности бюджета и общего покрытия расходов -- служат тому, чтобы Правительство имело столько средств, сколько получит от результатов своей политики.

Большое значение для  современных бюджетных правоотношений имеет принцип эффективности  и экономности использования  бюджетных средств, предполагающий необходимость соблюдения требования обязательного достижения заданных результатов при минимальных затратах в процессе составления и исполнения бюджетов.

Принцип гласности предполагает обязательное опубликование в открытой печати всех сведений об утвержденных бюджетах и государственных внебюджетных фондах, а также обязательную открытость процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов и внебюджетных фондов. Этот принцип в целом служит обеспечению доступности сведений о состоянии бюджетных отношений, за исключением секретных статей, которые, кстати, подлежат утверждению в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности  бюджета означает надежность показателей  прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и  целевого характера бюджетных средств  означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение их конкретных получателей с обозначением направления  финансирования конкретных целей.

Одним из связующих элементов  бюджетной системы страны является бюджетная классификация, которая представляет собой группировку отдельных видов доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников финансирования их дефицитов и долговых обязательств государства и муниципальных образований. Это один из способов объединения близких по содержанию статей бюджетных показателей. Бюджетная классификация используется для составления проектов бюджетов и их исполнения, что обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов внутри страны и за рубежом.

Стабильность бюджетной  классификации обеспечивается особым режимом ее изменения. В частности, ст. 26 БК РФ определяет, что никакие  другие законы не должны содержать  изменений в бюджетную классификацию  кроме федеральных законов, связанных непосредственно с определением состава и структуры бюджетной классификации. Бюджетная классификация утверждена Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г.

Ст. 18 БК

Бюджетная классификация является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемой для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ

Ст. 19 БК

Бюджетная классификация включает в себя:

? классификацию доходов  бюджетов РФ;

? функциональную классификацию  расходов бюджетов РФ;

? экономическую классификацию  расходов бюджетов РФ;

? классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

? классификацию источников внешнего  финансирования дефицита федерального  бюджета;

? классификацию видов государственных  внутренних долгов РФ, субъектов  РФ, муниципальных образований;

? классификацию видов государственного внешнего долга РФ и государственных внешних активов РФ;

? ведомственную классификацию  расходов федерального бюджета.

Ст. 20 БК - Классификация доходов бюджетов РФ.

Классификация доходов бюджетов РФ является группировкой доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и основывается на законодательных актах РФ, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Группы доходов состоят из статей доходов, объединяющих конкретные виды доходов по источникам и способам их получения.

Ст. 114 БК - Состав государственных внебюджетных фондов РФ

? Пенсионный фонд РФ;

? Фонд социального страхования  РФ;

? Федеральный фонд обязательного  медицинского страхования;

? Государственный фонд занятости  населения РФ.

Являясь важным инструментом системы принятия властных решений, бюджетная классификация должна четко выделять целевые направления государственной деятельности, вытекающей из основных функций государства. Эту первую задачу решает функциональная структура федерального бюджета Российской Федерации (то же самое можно сказать и о бюджетах субъектов РФ и местных бюджетах, но с учетом их особенностей как бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований в составе Российской Федерации), позволяющая определить приоритеты в деятельности государства и путем бюджетного финансирования обеспечить достижение поставленных целей.

Функциональная структура строится в соответствии с основными функциями  государства, которые отражаются в  виде разделов расходов, разбитых на ряд подразделов. В обобщенном виде основные функции государства неизменны и характерны для всех стран. К ним относятся: государственное управление, обеспечение внутренней и внешней безопасности, международная деятельность, содействие научно-техническому прогрессу, социально-культурному развитию и т.п. Некоторые функции в связи с их обширностью требуют конкретизации особенно это относится к задаче развития экономики страны. А затем в зависимости от конкретных проблем они уже могут быть представлены в виде самостоятельных функций, обеспечивающих в совокупности решение общей задачи. К примеру, в настоящее время среди подобных функций государства актуальными являются обеспечение конверсии военного производства, содействие структурной перестройке промышленности и проведению аграрной реформы. В силу того что они узко ориентированы, соответствующие функциональные разделы будут подлежать отмене, когда данные функции государства перестанут быть основными.

Таким образом, функциональная классификация  расходов имеет несколько уровней, которые отличаются степенью обобщения статей расходов. Первый уровень включает разделы расходов, соответствующие основным функциям государства. Второй определяет подразделы, конкретизирующие направления бюджетных средств в пределах лимитов, указанных первым уровнем разделов. Третий уровень расходов отражает целевой характер расходов бюджетов и финансирование расходов федерального бюджета по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета в тех пределах, которые определены верхними двумя уровнями. Последний, четвертый, уровень классификации видов бюджетных расходов детализирует направления финансирования расходов по целевым статьям бюджета.