Планирование расходов бюджета в сфере культуры

       3. Перспективы совершенствования методики планирования расходов бюджетов на культуру и искусство в России

      Во второй главе были рассмотрены программно-целевой и нормативный методы бюджетного планирования. В данной главе рассмотрим как можно усовершенствовать программно-целевой метод планирования расходов на  культуру и искусство.                В недавнее время  был проведен анализ использования программно-целевого бюджетирования в некоторых субъектах РФ и крупных муниципальных образованиях, который выявил негативные явления, влияющие на результативность программно-целевого бюджетирования. Во-первых, разработка и утверждение программ не влияет на распределение бюджетных ресурсов между их распорядителями, в том числе на исполнение как действующих, так и вновь принимаемых расходных обязательств. Во-вторых, сроки экспертизы разработанных ведомственных целевых программ не позволяют учитывать их соответствие стратегическим направлениям развития публично-правового образования. В-третьих, отсутствует нормативно-правовая, организационная и методическая поддержка со стороны федеральных органов исполнительной власти, координирующих процесс программно-целевого бюджетирования в РФ[22,с.21].        Ключевая проблема целевых программ заключается в неадекватности отчетных данных о ходе выполнения программ формулировкам ожидаемых результатов. Оценить степень достижения ожидаемых результатов от бюджетного финансирования целевых программ весьма проблематично, так как в большинстве случаев отсутствуют полные данные о состоянии финансирования всего комплекса программных мероприятий и о достижении конечных результатов реализации целевой программы в целом.          По результатам проведенного анализа был сделан вывод, что недостатки программно-целевого бюджетирования носят системный характер. Эти недостатки можно свести в единое целое, при этом выделив организационные и финансовые проблемы. Первые включают: отсутствие научно-обоснованного определения приоритетов использования бюджетных ресурсов; отсутствие количественно и качественно измеряемых целей, неопределенность процедур проведения мониторинга результативности программ.         К финансовым проблемам можно отнести: недостаточную обоснованность использования бюджетных ресурсов; нечеткость в определении объемов, источников  и направлений затрат на достижение установленных программой целей и задач; отсутствие взаимосвязи между объемами финансирования и результативностью целевой программы[22,с. 22].          В целях оптимизации программно-целевого бюджетирования в публично-правовых образованиях необходимо стремиться к оптимальному числу ведомственных целевых программ на основе научно обоснованного отбора объектов, соответствующих приоритетным направлениям социально-экономического развитиях публично-правовых образований.         К основным направлениям совершенствования планирования и финансирования бюджетных расходов на реализацию государственных программ  можно отнести:

1. Совершенствование механизма формирования и финансирования государственных программ через:

-  определение   критериев  отбора  проблем   для  решения; 

- уточнение  требований к структуре расходов  на реализацию государственных программ;

-  обеспечение четкой постановки проблем, решаемых в государственных программах;

-  установление приоритетности достижения целевых индикаторов при обосновании объемов финансирования государственных программ на очередной финансовый год и на плановый период;

- уточнение  механизма управления реализацией государственных программ;

-  совершенствование  механизма софинансирования государственных программ;

- обеспечение  открытости и доступности сведений  о реализации  государственных программ.

2. Формирование  двухуровневой системы мониторинга реализации государственных программ  как мониторинга, проводимого государственным заказчиком по конкретной программе и как мониторинга, осуществляемого Министерством экономического развития Российской Федерации. Для этих целей возможно применение следующей методики:

       - определение объекта мониторинга;

      - реализация процедур планирования мониторинга;

- организация системы мониторинга, формирование системы показателей мониторинга результатов и эффективности расходов на реализацию государственной программы.

3. Уточнение  отдельных процедур оценки результативности  и эффективности реализации государственных программ, в частности, необходимо добиться смещения акцентов с оценки бюджетной эффективности на эффективность решения поставленных задач, перейти от контроля только прямых (объемных) показателей к контролю также и конечных показателей реализации программы.

Важным является требующая повышенного внимания методика оценки эффективности реализации государственных программ.

Разработка  четких целевых критериев, отражающих не только степень соответствия фактических расходов их целевому назначению, но и определяющих экономическую целесообразность расходов на финансирование каждой государственной  программы, является необходимым условием эффективного управления и контроля за ее реализацией.

С целью повышения  эффективности механизма разработки и реализации ведомственных целевых программ целесообразно:

- формировать  ведомственные целевые программы в соответствии с едиными для ведомственных и долгосрочных целевых программ принципами;

- разрабатывать ведомственные целевые программы с целью обеспечения деятельности исполнительных органов власти по непосредственному решению задач государственной политики;

- осуществлять  финансирование деятельности субъектов бюджетного планирования в зависимости от результативности и эффективности реализации ведомственных целевых программ и т. д.

Рассмотрим механизм  финансирования расходов на культуру и искусство за рубежом. Мировая практика не знает стран, отказывающихся от поддержки культуры. Речь всегда идет о бюджетных ресурсах, о разных способах распределения «усилий» между бюджетом и частным финансированием в форме спонсорства, меценатства или иных видов благотворительности. Реформирование системы государственного финансирования, его перевод на рельсы бюджетных обязательств может обнажить проблему, связанную с точкой зрения «близоруких», полагающих, что при нынешнем уровне ВВП развитая культура «не по карману» России.     Размышляя о стратегии введения норматива минимальной оплаты труда, надо обратить внимание на существующий в мире «цивилизационный» тренд. Творческий труд начинает доминировать среди факторов производства и наблюдается эволюция самого творческого труда: видоизменяясь, он приобретает специфические черты капитала. Именно поэтому в условиях глобализации и стирания национальных границ конкурентоспособный творческий труд устремляется туда, где для него существуют лучшие условия и обеспечивается большая отдача. Нетрудно понять, что данный факт объясняет во многом известный феномен «утечки мозгов и талантов», от которого пострадала российская культура. В подобных обстоятельствах возможны два направления перспективной стратегии[18].             Во-первых, обеспечивая экономическую мотивацию творческого труда, государство развивает институты интеллектуальной собственности, создавая, тем самым дополнительные источники дохода для работников культуры. Эффективность данной стратегии зависит от зрелости законодательства в области интеллектуальной собственности и существования соответствующих институтов гражданского общества.             Во-вторых, государство устанавливает норматив оплаты труда в сфере культуры, исходя из лучших условий его применения. Ориентиром здесь может служить уровень оплаты творческого труда, который наблюдается в зарубежных странах, обладающих развитой культурой.   При введении промежуточного института, допустимо некоторое смягчение нормативных требований. В ослабленной версии вместо стран - мировых лидеров с наиболее высоким уровнем оплаты творческого труда, может быть использован менее развитый институт. Речь идет о выборе в качестве образца одной из отраслей российской экономики, например, сферы управления, опережающей по оплате труда других «бюджетников». В этом случае промежуточный институт может быть определен следующей формулой - минимальный уровень оплаты труда в культуре устанавливается на уровне средней заработной платы работников сферы управления.              Данное предложение обусловлено догоняющей стратегией и тем обстоятельством, что отрасли культуры и управления функционируют в одинаковых условиях бюджетной сферы, где результаты трудовой деятельности не имеют рыночной оценки. Расчеты показывают, что введение такого норматива при сохранении существующей динамики оплаты труда в управлении (около 70% прироста за 8 лет) обеспечит увеличение оплаты труда в культуре в период 2008-2011 гг. - в 1,9 раза, в 2012-2015 гг. - в 3,1 раза (см. таблицу 3.1)

Таблица 3.1

Динамика фактической  оплаты труда в культуре[19]

      Именно эти нормативы следует использовать при разработке отраслевой системы оплаты труда, введение которой предусмотрено соответствующим постановлением Правительства. Работа над ней в сфере культуре уже началась, но как это не раз бывало без общественного обсуждения ее принципиальных основ. Этот аспект особенно важен, так как в данной сфере имеются значительные различия в условиях труда артистов театров, концертных исполнителей, специалистов музеев, библиотек, культурно-досуговых учреждений.       Сохранение и развитие российской культуры требует не только реабилитации человеческого капитала, но и радикальной модернизации ее материальной базы. Это относится ремонту зданий, оборудования и, главное, к ускоренному внедрению современных технологий, принципиально меняющих структуру капитала. Выполнение данных требований обуславливает необходимость роста инвестиций в материальную базу культуры. Следует подчеркнуть также, что при всем разнообразии существующих финансовых источников и «доброжелательном» инвестиционным климате, основным ресурсом развития материальной базы культуры, как и увеличения оплаты труда в этой сфере, были и остаются бюджетные расходы государства.

     Введение нормативов минимальных бюджетных расходов на культуру является одновременно эффективным инструментом сокращения «зоны произвола» чиновников. Ключевая роль здесь принадлежит общественному обсуждению и законодательному установлению нормативной доли расходов бюджета. Есть еще одно обстоятельство, которое надо учесть при определении указанных нормативов. Оно относится к необходимости уменьшения в условиях глобализации отставания России от развитых стран мира по уровню государственного финансирования культуры. Приближение к мировому уровню создаст предпосылки для лечения упомянутой выше болезни «утечки мозгов и талантов».

     Выбирая зарубежные образцы, на которые целесообразно ориентироваться при определении минимальных нормативов государственных расходов, следует учитывать, кроме того, особенности нашей страны и сложившийся в советское время уровень развития культуры. Как показывают расчеты, введение соответствующих минимальных бюджетных нормативов привело к увеличению государственных расходов на культуру в 2008-2011 гг. - в 1,4 раза, а в 2012-2015 гг.  приведет к увеличению государственных расходов на культуру в 4,4 раза[18].

     Возвращаясь к сюжету  о способах поддержки культуры  и распределению усилий между бюджетом и частным финансированием, необходимо отметить, что здесь существует много возможностей еще не опробованных у нас в стране, но имеющих позитивный опыт за рубежом.

    В США, например, наряду с прямыми бюджетными ассигнованиями приоритет отдан стимулирующим налоговым механизмам. При этом объем недополученных доходов бюджета превышает бюджетное финансирование культуры многих стран мира. В Германии и Франции, наоборот, основу финансовых ресурсов составляют прямые бюджетные ассигнования. Англия подарила миру принцип «вытянутой руки», и теперь во многих Европейских странах функционируют Фонды поддержки соответствующих отраслей социального сектора.

    В Эстонии действует «Закон о Kultuurkapital», предусматривающий, наряду с финансированием отрасли через каналы Министерства культуры, наличие бюджетного фонда поддержки культурной деятельности и отчисления в этот фонд части доходов игорного, табачного и алкогольного бизнеса. В Италии действует беспрецедентный Закон, устанавливающий отчисления половины прибыли сберегательных банков в региональные фонды поддержки культуры. Наконец, во многих странах Европы в пользу культуры введены специальные налоги на доходы от проведения лотерей, игорного бизнеса, а также отчисления от доходов с продажи чистых кассет и бытовой аудио-видео техники.

    И в России, наряду с бюджетными обязательствами в виде минимальных нормативов, следует определить принципиальные шаги, преследующие в качестве цели появление дополнительных источников финансирования деятельности организаций культуры. Учитывая зарубежную практику и сложившееся экономическое положение в нашей стране, представляются целесообразными следующие дополнительные возможности формирования финансовых ресурсов культуры.