Поняття і зміст бюджетного процесу

Принцип адміністративної самостійності складається в непорушності прав місцевих бюджетів самостійно визначати напрямки використання бюджетних засобів, отриманих із власних джерел; самостійно здійснювати адміністрування й збір місцевих податків і зборів; самостійно приймати рішення щодо коштів місцевих бюджетів на підставах, установлених законом.

Принцип рівнозначності витрат припускає фінансування всіх затверджених бюджетних витрат пропорційно  загальним бюджетним надходженням, за винятком випадків застосування процедури  секвестрації витрат на підставах, установлених законом.

Принцип повноти складається  у включенні до складу доходів  бюджету всіх доходів держави  чи місцевих органів управляння від  яких-небудь джерел, а також у  включенні до складу витрат бюджету  всіх бюджетних витрат на які-небудь потреби держави чи територіальної спільності.

Принцип вірогідності полягає  у складанні бюджету на підставі економічно обґрунтованих макроекономічних показниках, а також у відображенні у звітах про бюджети попередніх років чи доповіді про хід виконання  бюджету поточного року даних про фактично отримані доходи і даних про фактично зроблені витрати, підтверджених Державним казначейством України.

Принцип публічного контролю припускає обов'язкове опублікування  в офіційних друкованих засобах  масової інформації:

проекту бюджету на наступний рік із рівнем деталізації доходів і витрат, установлених законом;

результатів виконання  плану бюджетних асигнувань по статтях: соціальний захист, соціально-культурні  заходи й утримання органів державної  влади;

результатів закупівель товарів (робіт, послуг), здійснюваних за рахунок бюджетних коштів із наданням переліку виконавців державних контрактів (за винятком тих випадків, коли опублікування, відповідно до законодавства України, не дозволяється через необхідність тримати інформацію в таємниці).

Бюджетне право являє  собою сукупність юридичних норм, що визначають бюджетну систему держави, компетенції центральних і місцевих органів влади щодо складання  бюджету, розподілу доходів і  витрат між окремими видами бюджетів, а також порядок затвердження й виконання бюджетів.

Бюджетне регулювання  здійснюється наступними методами:

зарахуванням у доходи нижчого бюджету частини доходів  вищого рівня;

наданням дотацій;

наданням субвенцій  і інших державних трансфертів.

Бюджетний процес - це регламентований законодавством порядок складання, розгляду, затвердження й виконання бюджетів усіх ланок бюджетної системи країни.

Державний бюджет, звичайно, складається на рік. Однак бюджет може складатися і на більш тривалий період.

Термін, на який складається бюджет, називається бюджетним періодом.

На Україні бюджетний  рік збігається з календарним  роком. В окремих країнах бюджетний  рік не завжди збігається з календарним  роком. Наприклад, у США з 2007 року бюджетний рік починається з 1 жовтня. У Японії і ФРН - з 1 квітня, в Італії - з 1 липня.

Бюджетний процес від  початку складання і до затвердження звіту про виконання бюджету  контролюється Верховною Радою  України і місцевими органами влади і може бути представлений  наступними етапами:

- підготовка процесу складання бюджету;

- складання проекту бюджету;

- затвердження проекту бюджету;

- виконання бюджету;

- складання, розгляд і затвердження звіту про виконання бюджету.

Першим етапом бюджетного процесу є розробка Верховною  Радою України й адміністрацією Президента бюджетної резолюції й проекту бюджету.

Бюджетна резолюція - спеціальна постанова про основні  напрямки бюджетної політики на наступний  бюджетний рік.

Затвердження бюджетної  резолюції, дії, пов'язані з цією роботою, називаються бюджетним  верховним процесом.

У бюджетній резолюції  відбиваються основні макроекономічні  показники економічного й соціального  розвитку, узагальнені показники  всіх доходів; сукупність нових бюджетних  повноважень; суми усіх витрат бюджету; позитивне чи негативне сальдо бюджету; суми нових зобов'язань у відношенні прямих позичок і нових зобов'язань у відношенні гарантованих позичок і інші узагальнені показники. Бюджетна резолюція є керівництвом до дії при розробці проекту бюджету, основних напрямків бюджетної політики на наступний бюджетний рік.

Розробку бюджетної  резолюції починають навесні  попереднього року за шість місяців  до її розгляду у Верховній Раді України. Верховна Рада України розглядає  й затверджує її до 15 червня поточного  року.

На підставі бюджетної  резолюції Міністерство фінансів України здійснює безпосередню роботу по складанню зведеного проекту бюджету і державного бюджету України.

Проекти бюджетів також  готуються в кожній ланці бюджетної  системи. Ланки бюджетної системи  аналізують господарську діяльність підприємств, що знаходяться на їхній території, аналізують їхні планові завдання на наступний рік. На підставі цього бюджетні ланки складають свої проекти бюджетів і передають їх у Міністерство фінансів для розробки зведеного проекту бюджету. Міністерство фінансів, здійснюючи роботу зі складання проекту бюджету, розсилає контрольні цифри міністерствам, відомствам і іншим органам державної влади, які у двотижневий термін розглядають їх і передають Міністерству фінансів свої пропозиції з відповідними розрахунками й обґрунтуваннями. Міністерство фінансів розглядає пропозиції при участі зацікавлених сторін і готує проекти консолідованого бюджету і державного бюджету. До 15 серпня вони передаються на розгляд Кабінету Міністрів України.

Кабінет Міністрів України  може внести доповнення і зміни в проект бюджету, а також має право відхилити проект бюджету і повернути його на доробку в Міністерство фінансів.

Після доробки Міністерство фінансів представляє дороблений проект бюджету в Кабінет Міністрів  України до 15 серпня, де він знову аналізується, уточнюється й направляється у бюджетну Комісію Ради Міністрів.

Розглянувши проект Закону "Про державний бюджет України" на відповідний бюджетний рік, Кабінет  Міністрів України після узгодження його з Президентом країни направляє  проект бюджету у Верховну Раду України до 15 вересня разом з іншими документами, розрахунками, обґрунтуваннями, необхідним інформаційним матеріалом.

Наступним етапом бюджетного процесу є розгляд проекту  бюджету Верховною Радою України. Верховна Рада розглядає проект бюджету у порядку, передбаченим регламентом. Потім депутати, ознайомившись із проектом бюджету, заслуховують доповідь міністра фінансів на пленарному засіданні і переносять роботу з проектом бюджету в постійні комісії. Після першого читання (доповідь комісії з питань бюджету) у Верховній Раді України проект бюджету повертається на доробку в Кабінет Міністрів України.

Право вносити зміни  в проект бюджету й у чинне  законодавство називається бюджетною  ініціативою.

Після доробки документ знову повертається на друге читання (доповідь міністра фінансів). Якщо виникнуть які-небудь складності, то після доробки можливо і третє читання проекту бюджету, після якого Верховна Рада України повинна прийняти постанову про порядок введення в чинність Закону "Про державний бюджет України", проект якого розробляє й представляє Кабінет Міністрів України до другого читання проекту Закону "Про державний бюджет України".

Якщо Закон "Про  державний бюджет" не приймається  до 2 грудня попереднього року, Верховна Рада приймає постанову про порядок фінансування поточних потреб до прийняття Закону "Про державний бюджет України". У випадку, якщо до 30 грудня попереднього року Верховна Рада України не прийме такої постанови, автоматично продовжує діяти Закон "Про державний бюджет " на поточний рік, крім показників на розвиток.

Прийнятий Верховною  Радою України державний бюджет набуває чинності закону і повинний сумлінно виповнюватися.

Останньою стадією бюджетного процесу є виконання бюджету, складання й затвердження звіту  про виконання державного бюджету.

Виконання бюджету - являє  собою конкретну роботу з реалізації бюджету по всіх затверджених показниках його дохідної й видаткової частин.

У виконанні бюджету  тією чи іншою мірою беруть участь абсолютно всі органи державної  і виконавчої влади, включаючи міністерства й відомства, підприємства й установи. Однак у значній мірі виконання бюджету здійснюється податковою службою, відповідними фінансовими органами і кредитними установами.

Так податкова служба забезпечує надходження податків у  бюджет, контролює правильність і своєчасність перерахування податків у бюджет.

Важливу роль у виконанні  бюджету займають фінансові органи, що здійснюють практичну роботу по складанню й виконанню бюджету. Так, Міністерство фінансів забезпечує виконання бюджету, здійснює контроль за використанням коштів державного бюджету і цільовим використанням грошових ресурсів, виділених підприємствам.

Касове виконання бюджету  покладається на банківську систему, а  саме, через такі організації як Національний банк України, Державний експортно-імпортний банк України, акціонерного комерційний банк "Аваль" (касове обслуговування Пенсійного фонду), акціонерного комерційного банку соціального розвитку "Укрсоцбанку" і інші установи.

Організує виконання  і здійснює відповідний контроль Державне Казначейство. На Державне Казначейство покладається виконання наступних функцій:

здійснення управління наявними коштами Державного бюджету, у тому числі й іноземною валютою  й коштами позабюджетних фондів у межах витрат, що встановлюються на відповідний рік;

здійснення фінансування витрат Державного бюджету;

облік касового виконання  Державного бюджету;

складання звітності  про стан виконання Державного й  зведеного бюджетів;

здійснення управління державним внутрішнім і зовнішнім  боргом відповідно до чинного законодавства;

розподіл між Державним  бюджетом, бюджетом Автономної республіки Крим, областей, міст Києва й Севастополя  відрахувань від загальнодержавних  податків і обов'язкових платежів по нормативах, затвердженим Верховною  Радою України;

здійснення контролю за надходженням і використанням державних позабюджетних фондів.

Організація ж роботи з виконання бюджетів місцевих рад  народних депутатів покладена на відповідні фінансові органи.

Головним документом, на підставі якого здійснюється виконання  бюджету, є бюджетний розпис, тобто розподіл доходів і витрат бюджетів відповідно до бюджетної класифікації. Бюджетний розпис складається фінансовими органами.

Виконання бюджетів завершується закриттям бюджетів і складанням звітів про їхнє виконання.

Закриття бюджету виражається в закритті рахунків, по яких здійснюється виконання дохідної й видаткової частини даного бюджету. Закриття бюджету відбувається 31 грудня. Після цього ніяких виплат з укладеного бюджету не здійснюється.

Виконання бюджетів будь-якого  рівня знаходиться під контролем органів влади. Органи виконавчої влади здійснюють контроль за використанням бюджетних коштів, які вони видали підприємствам.

Відповідно до Конституції  контроль за використанням коштів Державного бюджету України здійснює Рахункова палата, що є представником Верховної Ради України і підзвітна йому.

Звіт про виконання  Державного бюджету складає Міністерство фінансів України і передає документи  у Рахункову палату. Рахункова  плата, у свою чергу, аналізує інформацію, узагальнює дані і передає їх у Верховну Раду України й Кабінет Міністрів України. Звіт про виконання бюджету повинен бути представлений у Верховну Раду до 1 травня року, наступного за звітним роком. З доповіддю про виконання Державного бюджету України виступає міністр фінансів. Верховна Рада України в порядку, передбаченому регламентом, розглядає й затверджує звіт. Після затвердження звіту здійснюється публікація затвердженого бюджету й звіту про його виконання.

 

ВИСНОВОК

   Вбачається, що для бюджетного процесу в Україні (тобто, процесу формування та виконання бюджету) було б корисним реформування бюджетної практики, спрямоване на підвищення ефективності та дієвості управління державним сектором.  Запровадження багаторічного бюджетного планування дало б змогу поєднати річні бюджети та сукупні середньострокові цілі фіскальної політики.  Описані недоліки бюджетного планування на багаторічній основі можуть викликати певну підозру при обґрунтуванні необхідності запровадження такої системи в Україні.  Проте виконання наведених нижче рекомендацій здатне обмежити таку загрозу та доповнити успішність запровадження багаторічного бюджетного планування: 
(1)   По-перше, суттєвим для обмеження ступеня невпевненості щодо розвитку економічної ситуації вбачається добре обґрунтоване макроекономічне прогнозування.  Застосування таких економічних припущень для бюджетних надходжень є вирішальним, оскільки вони відіграють основну роль у визначенні загального рівня наявних ресурсів.  Так само значним для перегляду правильності та доцільності припущень є точне повідомлення про використані припущення.  Участь незалежних приватних інституцій у процесі формулювання макроекономічних прогнозів може відіграти важливу роль дисциплінуючих заходів. 
(2)   Зважаючи на ступінь невпевненості щодо української економіки (який пов’язаний з труднощами у запровадженні політичних, інституційних та структурних реформ) на даному етапі перехідного періоду, “чиста” система багаторічного бюджетного планування з високим рівнем попередньої зобов’язаності може виявитися недоцільною (небажаною).  Недосягнення раніше проголошених цілей може зменшити ступінь фіскальної довіри до уряду.  Таким чином, вважаємо, що середньострокова система, яка уточнюється кожного року, більше відповідає нинішнім умовам в Україні. 
(3)   Бюджетне планування на багаторічній основі має здійснюватися у номінальному виразі. 
(4)   Слід досягти політичного консенсусу щодо рівня та характеру видатків в межах багаторічного бюджетного планування, що має на меті обмежити можливість виникнення ситуації, коли необхідні зміни були заплановані на наступні роки, але фактично не були запроваджені через їх чергове відкладання.  З метою уникнення такої проблеми, система має характеризуватися високим рівнем прозорості.  Дані щодо фінансування статей бюджету мають регулярно публікуватися, щоб очевидним було їх значну відмінність від тих, що показувалися раніше. 
(5)   Наступне, політична відданість виконанню цілей фіскальної політики необхідна для підтримання довіри до бюджетного планування на багаторічній основі у разі виникнення певних шоків.  Необхідно, щоб у разі відхилень (які, наприклад, можуть бути спричинені непередбачуваністю процесу реформ чи коливань у зростанні ВВП) уряд вживав заходів для забезпечення виконання початкових середньострокових цілей фіскальної політики. 
(6)   Бюджетне планування на багаторічній основі має базуватися на сукупних цілях фіскальної політики в контексті загальної макроекономічної ситуації.  Слід зробити наголос на основних фіскальних змінних на рівні уряду загалом, а також на детальній функціональній класифікації.  Сукупні цілі мають поєднуватися з основними принципами та цілями економічної політики, такими, як структура податкової політики, пріоритети державних видатків, а також запропоновані реформи. 
(7)   Вважаємо, що часовий горизонт слід визначити як бюджетний рік плюс два наступних роки.  Він є коротшим, ніж загальноприйняті три роки після поточного бюджетного року, як це має місце у більшості країн.  Проте це є виправданим, оскільки українська економіка характеризується більшим ступенем невпевненості у порівнянні з економіками розвинутих країн.  Навіть якщо доцільним та можливим є лише сукупне прогнозування, це створює добру картину бюджетних тенденцій та є основою для пропонування середньострокових змін у бюджетній політиці.  
(8)   Запровадження бюджетного планування на багаторічній основі видається доцільним з точки зору обслуговування державного боргу, особливо це стосується обслуговування зовнішнього боргу, що вимагає довготермінового планування і прогнозування. 
(9)   Реформування та підвищення відповідальності місцевих органів влади є дуже важливим для підвищення довіри до середньострокових цілей фіскальної політики.