Роль и место бюджета в развитии региона

Роль и место бюджета в развитии региона

Важнейшей частью бюджета региона является региональный бюджет развития, который отражает возможности государственного воздействия на инвестиционный процесс в регионе.

Целями разработки бюджета развития региона являются:

• поддержка важных (приоритетных) для экономики региона инвестиционных проектов;
• финансирование неэффективных, но насущно необходимых мероприятий по развитию экономики региона;
• предоставление возможности получения гарантий под кредиты на реализацию эффективных инвестиционных проектов.

 

Бюджет развития региона является составной частью регионального бюджета, средства которого используются для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов. Денежные средства, направленные в бюджет раз вития региона за счет внутренних средств, не подлежат секвестру в течение финансового года.

Средства бюджета развития формируются за счет следующих источников:

• внутренних и внешних заимствований региона на инвестиционные цели; 
  
• части доходов республиканского бюджета от использования и продажи имущества, находящегося в республиканской собственности;
• части доходов республиканского бюджета от использования и распоряжения объектами республиканской собственности;
• доходов республиканского бюджета от ранее произведенных бюджетных инвестиционных ассигнований на условиях возвратности, платности и срочности;
• сумм инвестиционных налоговых кредитов в части налоговых платежей, подлежащих зачислению в бюджет региона.

Денежные средства бюджета развития региона направляются на следующие цели:

финансирование инвестиционных проектов, отобранных на конкурсной основе; исполнение обязательств региона по предоставленным инвесторам государственным гарантиям за счет средств бюджета развития.

 

Направление денежных средств бюджета развития на финансирование инвестиционных проектов осуществляется исключительно на конкурсной основе на условиях возвратности, платно ти и срочности. Следует отметить, что успешность экономических преобразований по пути создания современной экономической системы во многом определяется состоянием рыночной инфраструктуры региона. К числу важнейших элементов рыночной инфраструктуры относится банковская система региона. Муниципальный банк — банк, созданный при непосредственном участии органов местного самоуправления конкретного муниципального образования (города, района) и действующий под их контролем. Главная цель муниципального банка — помощь в финансировании социально-экономических программ развития муниципального образования. Правовой базой образования муниципального банка является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ст. 42 данного Закона говорится о том, что органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения. В структуре банковско-кредитной системы РФ, обновленной после августовского кризиса 1998 г., муниципальные банки рассматриваются как банки органов местного самоуправления. Муниципальный банк имеет определенную специфику, которая заключается в том, что муниципальный банк осуществляет не рисковые операции, а выступает как гарант муниципальных обязательств. Поэтому в большей степени для него важны не доходы, а эффективное управление финансовыми средствами. Муниципальный банк создается органами местного самоуправления в интересах развития экономики, и местным органам власти, как правило, принадлежит не менее 51% уставного капитала банка. Одним из первых муниципальный банк создало правительство г. Москвы, где в 1995 г. был организован муниципальный городской банк — Банк Москвы. Банк Москвы создавался как расчетный банк правительства Москвы. На него возлагаются также за дачи финансовой поддержки крупных социально-экономических программ развития столицы. В Банк Москвы и Московский банк Сбербанка России в 2000 г. были переведены все расходные счета бюджетных организаций города. На I сентября 2000 г. доля правительства Москвы в уставном капитале Банка Москвы составляла 62,7%.

Основными функциями муниципального банка являются:

• расчетно-кассовое обслуживание бюджетных и внебюджетных счетов муниципальных и бюджетных учреждений и организаций;
• кредитование муниципальных программ развития региона (по представлению местной администрации);
• выпуски и реализация муниципальных займов; контроль за исполнением бюджетных предписаний муниципальными предприятиями и организациями.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Методы формирования регионального бюджета

Основные функции, которые призвана выполнять бюджетная система региона, можно сформулировать следующим образом: 
создание условий повышения уровня и качества жизни на селения региона; 
содействие справедливому распределению доходов между отдельными группами населения, проживающего на территории региона; 
развитие деловой активности в регионе путем направления региональных инвестиций, подконтрольных администрации, в «точки роста» регионального хозяйственного комплекса через бюджет развития региона или путем прямых государственных инвестиций; 
выравнивание условий предпринимательства в территориальных образованиях региона путем развития производственной, социальной и рыночной инфраструктур. 
Эти функции носят общий характер и действенны в любых странах и условиях. На определенном этапе эти функции могут претерпевать видоизменения, могут появиться новые задачи, вызванные особенностями переходной экономики. Принципы формирования бюджетной системы региона. Концепция формирования финансовой политики основана на признании необходимости формирования таких финансовой базы региона и системы налогообложения, которые способствовали бы развитию рыночной экономики и социальной инфраструктуры и одновременно обеспечивали бездефицитность бюджетов и достижение финансовой стабилизации и предпосылки последующего экономического роста. Бюджетная система региона включает в себя консолидированный бюджет и внебюджетные фонды. Консолидированный бюджет региона включает в себя непосредственно сам бюджет региона, бюджеты городов регионального подчинения, а также консолидированные районные бюджеты, каждый из которых объединяет административно входящие в со став района бюджеты местных органов власти. Местные бюджеты финансируют местные расходы, которые, особенно в сельских районах, имеют для населения большое значение. Это главным образом социальные запросы населения: здравоохранение, образование, жилищное строительство, строительство и эксплуатация дорог местного значения, благоустройство, социальное обеспечение, торговля и общественный порядок. Начиная с 1996 г. в некоторых регионах помимо прогноза на текущий год были составлены долгосрочные прогнозы — на 3 и 5 лет. Основой установления ответственности и объема расходов местных органов является степень общегосударственной значимости тех или иных расходов. Часть расходов государством признается обязательными на всей территории страны и закрепляется в законодательном порядке за местными властями. Эти расходы находятся под особым контролем центра и, если не хватает местных доходов, финансируются из вышестоящего бюджета. Другая часть расходов определяется в рамках законодательства местными властями самостоятельно и финансируется только из собственных средств. В одних странах местные расходы финансируются в основном за счет дотаций (субсидий, субвенций) от вышестоящих органов власти, в других — за счет поступлений местных налогов, которые более разнообразны, чем основные налоги, формирующие центральный бюджет. Разнообразие относится не только к наименованиям налогов, но и к способам их установления, исчисления. На местные налоги сильное влияние оказывают исторические традиции, что часто делает невозможным механическое заимствование местных налогов одной страны для другой. Местными являются налоги, которые устанавливаются самостоятельно органами местного самоуправления и платежи по которым полностью поступают в местные бюджеты. В этом смысле в России многие местные налоги, например, налог на имущество физических лиц, земельный налог и регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, не являются «местными налогами» в полном смысле, так как они устанавливаются федеральными органами власти и, более того, не полностью поступают в местные бюджеты. По структуре, перечню элементов, выполняемым функциям, видам доходов, их перераспределению, способу построения местные бюджетные системы во многом аналогичны региональным. В основу построения бюджетов и внебюджетных фондов органами власти закладываются принципы реальности, гласности, единства и полноты. Принцип реальности предусматривает правдивое отражение в бюджете финансовых операций правительства, соответствие утвержденным по бюджету суммам. Принцип гласности предусматривает доступ представителей общественности к бюджетной документации и результатам исполнения бюджета. Принципы единства и полноты означают сосредоточение в бюджетах и во внебюджетных фондах всех производимых органом власти расходов и собираемых доходов, наличие единой бюджет ной системы в государстве, единообразие финансовых документов и бюджетной классификации. Во многих странах мира законодательно определено, что собственные доходы местных бюджетов не могут быть отчуждены и что местные органы власти в отличие от региональных и государственных обязаны придерживаться плана доходов и расходов бюджета, не допуская превышения доходов над расходами.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Функции региональных бюджетных систем

 

 
Основные функции, которые призвана выполнять бюджетная система региона, можно сформулировать следующим образом:

 

• создание условий повышения уровня и качества жизни на селения региона;
• содействие справедливому распределению доходов между отдельными группами населения, проживающего на территории региона;
• развитие деловой активности в регионе путем направления региональных инвестиций, подконтрольных администрации, в «точки роста» регионального хозяйственного комплекса через бюджет развития региона или путем прямых государственных инвестиций;
• выравнивание условий предпринимательства в территориальных образованиях региона путем развития производственной, социальной и рыночной инфраструктур.

Эти функции носят общий характер и действенны в любых странах и условиях. На определенном этапе эти функции могут претерпевать видоизменения, могут появиться новые задачи, вызванные особенностями переходной экономики. Принципы формирования бюджетной системы региона. Концепция формирования финансовой политики основана на признании необходимости формирования таких финансовой базы региона и системы налогообложения, которые способствовали бы развитию рыночной экономики и социальной инфраструктуры и одновременно обеспечивали бездефицитность бюджетов и достижение финансовой стабилизации и предпосылки последующего экономического роста. Бюджетная система региона включает в себя консолидированный бюджет и внебюджетные фонды. Консолидированный бюджет региона включает в себя непосредственно сам бюджет региона, бюджеты городов регионального подчинения, а также консолидированные районные бюджеты, каждый из которых объединяет административно входящие в со став района бюджеты местных органов власти.

Консолидированный бюджет региона (применительно к области) формируется за счет следующих налогов и сборов:

• налога на прибыль (по ставке 22%: для бюджетных организаций — 19%, для брокерских организаций — 25, для банков — 30%);
• налога на доходы видеосалонов;
• налога на доходы игорных домов;
• госпошлины за исключением госпошлины по делам, рассматриваемым в судах, — 100%;
• НДС (кроме импорта) — 25%;
• акциза на спирт, водку и ликеро-водочные изделия — 50%;
• прочих акцизов, за исключением акцизов на нефть, бензин, газ, автомобили — 100%;
• налога на имущество предприятий, исчисленного по ставке 1 %;
• налога на имущество физических лиц — 100%;
• подоходного налога с физических лиц, удерживаемого налоговыми органами с граждан, имеющих предпринимательский доход, — 100%;
• подоходного налога с физических лиц, удерживаемого пред приятиями, — 90%;
• транспортного налога — 100%;
• платы за пользование природными ресурсами — 60% от об щей суммы поступления, в том числе в местные бюджеты — 30%;
• лесного дохода и платы за воду — 100%;
• отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы — 100%.

 

 

В структуре расходов основное место занимают расходы на социально-культурные мероприятия (42,9%), на народное хозяйство, причем большую часть в расходах на народное хозяйство составляют государственные дотации, а в них, в свою очередь, большую часть занимают расходы на жилищно-коммунальное хозяйство.

Схемы движения финансовых средств по каналам бюджетной системы

Региональная бюджетная система может быть организована таким образом, что все доходы первоначально поступают на верхний уровень, а затем распределяются по нижестоящим бюджетам. Может существовать и такая региональная бюджетная система, при которой высший и низшие уровни власти законодатель но неограниченны в способах формирования своих доходов. Между этими крайними вариантами располагаются другие схемы, предусматривающие различные количественные пропорции доходных источников, законодательно закрепляемых за тем или иным бюджетом. Документом, регламентирующим разработку проекта бюджета, является инструктивное письмо Минфина РФ. Исходной ос новой разработки проекта бюджета является прогноз экономического и социального развития региона на соответствующий год.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Особенности региональной бюджетной системы в России

Бюджетный федерализм — такое устройство бюджетной системы страны, при котором каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Под бюджетным федерализмом понимают форму автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, основанную на четких, закрепленных законодательством нормах. Бюджетный федерализм отражает характер распределения и перераспределения налогов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов, интересов населения, проживающего на территориях субъектов Российской Федерации, и входящих в них муниципальных образований. В настоящее время в России принят способ выравнивания бюджетных доходов и расходов по регионам страны с помощью системы трансфертов. Необходимость в бюджетных трансфертах между государственным и территориальными уровнями объясняется следующим. С учетом первостепенности государственных интересов над региональными общепризнанно такое иерархическое построение налоговых систем, при котором наименее значимые (по объему собираемых налогов, по периодичности сбора) налоговые источники закрепляются за нижними уровнями государства. Для трехуровневой территориальной структуры (федеральный бюджет, региональный бюджет, местный бюджет) распределение налогов выглядит следующим образом: земельный — низший уровень, имущественный — средний, подоходный с физических лиц и на прибыль, НДС и акцизы — верхний. Однако имущественные налоги, включая земельный, не являются достаточно крупными (на размер налога оказывают влияние рыночные факторы, напри мер, в одинаковых по количеству жителей регионах, но расположенных на разном удалении от транспортных и промышленных узлов, будет разная рыночная стоимость недвижимости и, следовательно, разный размер налога) и стабильными (они обычно уплачиваются раз в год), их взимание сопряжено с серьезными техническими трудностями, в первую очередь связанными с определением стоимости имущества. Поэтому в условиях распространенного в мире процесса де централизации управления и передачи расходов на нижестоящие уровни (в соответствии с принципом «расходы должны осуществляться на том уровне, население которого преимущественно пользуется услугами, обеспечиваемыми данными расходами») эти налоги не могут реализовывать расходные требования региональных бюджетов, что и определяет необходимость перераспределять поступления от наиболее действенных и надежных налогов — по доходного с физических лиц и на прибыль. Инструментами реализации бюджетного федерализма выступа ют: трансферты, субвенции, дотации. Трансферты, предоставляемые регионам из федерального фон да поддержки регионов, обладают выраженной социальной ориентацией и призваны содействовать выравниванию бюджетной обеспеченности разных территорий в расчете на душу населения. Трансферты, называемые иногда также грантами, принято делить на общие и целевые. Общие трансферты используются для корректировки общих уровней доходов региональных бюджетов. Целевые выполняют функции, определенные федеральными органа ми, их размер необязательно зависит от уровня бюджетной обеспеченности в расчете на душу населения. Если общие трансферты используются регионами по их усмотрению и не обусловлены встречным финансированием, то целевые трансферты связаны рядом условий. Поэтому целевые трансферты выделяются в самостоятельную группу, которую называют субвенциями. Субвенции представляют денежные средства, выделяемые федеральным бюджетом или бюджетами регионов в пользу других регионов. Они имеют ярко выраженное целевое назначение. Не использование субвенций на цели, для которых они предназначены, влечет необходимость их возврата. Субвенции призваны стать одним из источников финансовых ресурсов для обеспечения саморазвития регионов. Дотации есть средства безвозмездной бюджетной поддержки региона, обусловленной объективными неблагоприятными факторами, временными или постоянными. Дотации используются для финансовой поддержки определенных видов экономической деятельности, объектов, социальных процессов, категорий населения. Даже такая простая систематизация межбюджетных перетоков финансовых ресурсов помогает упорядочению бюджетно-налоговой системы и реализации принципов бюджетного федерализма, способствует переходу регионов в режим саморазвития. Трансферты, субвенции, дотации и другие виды бюджетного финансирования учреждений культуры, науки, образования, здравоохранения, социальной помощи призваны создать финансовую базу, гарантирующую достижение и поддержание достойного уровня удовлетворения социальных запросов населения региона. Адресная ориентация этой формы бюджетного финансирования — некоммерческие организации и население. Это особое на правление — перспективное, не обещающее немедленной отдачи. Однако именно оно обеспечивает движение к саморазвитию. Конкретные формы реализации концепции бюджетного федерализма зависят от сочетания двух взаимодополняющих тенденций — конкуренции между региональными органами власти на условном рынке социальных услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов — с другой. Специфика бюджетного федерализма в современной России состоит в том, что реформирование межбюджетных отношений происходит в сложных условиях переходного периода, когда еще не действуют в полную силу присущие рыночной экономике и демократическому государству механизмы. Как показывает миро вой опыт, в кризисные периоды часто возникает соблазн централизовать экономическую и политическую власти. Действительно, в условиях унитарной бюджетной системы центральное правительство, видимо, имело бы меньше ограничений в проведении жесткой политики финансовой стабилизации. Однако в современных условиях России усиление централизации бюджетно-налоговой системы затруднено. Представляет интерес и тот факт, что в Федеральном законе «Об основах бюджетной системы» реализован принцип единства налоговой политики государства, проявляющийся, в частности, в установлении закрытого перечня налогов, действующих на всей территории РФ. В то же время в Законе выделены три уровня налоговой системы: федеральный, субъектов Российской Федерации и местный. Важно отметить, что отнесение налогов к тому или иному уровню осуществляется в зависимости от компетенции органов законодательной (представительной) власти в применении налогового законодательства. На практике это означает, что независимо от распределения налогов по уровням бюджетной системы принимать решение по отдельным вопросам взимания налогов (определения конкретных размеров ставок, расширения перечня налоговых льгот и т.д.) соответствующие органы власти могут лишь в пределах своей компетенции. Например, предоставление местным органам власти права распоряжаться частью федеральных налогов (НДС, налогом на прибыль, подоходным налогом с физических лиц, транспортным налогом и т.д.) не является основанием для изменения по их усмотрению установленного порядка исчисления и уплаты этих налогов. Следовательно, уровни налоговой системы не совпадают с уровнями бюджетной системы: если доходы федерального бюджета в части налоговых поступлений формируются только за счет федеральных налогов, то в региональные бюджеты поступают как налоги субъектов РФ, так и федеральные налоги. Аналогичная картина наблюдается и при формировании доходов местных бюджетов: кроме закрепленных за ними местных налогов они включают в себя соответствующую часть федеральных налогов и налогов субъектов РФ. Таким образом, федеральные налоги устанавливаются законодательными актами РФ и взимаются на всей ее территории. Ставки федеральных налогов устанавливаются Федеральным собранием РФ. При этом ставки налогов на отдельные виды природных ресурсов, акцизов на отдельные виды минерального сырья и таможенных пошлин устанавливаются Правительством РФ. Налоги субъектов Федерации (республик в составе РФ, кра ев, областей, автономных образований, городов федерального значения) устанавливаются законодательными актами субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и действующими на территории соответствующих субъектов РФ. Местные налоги устанавливаются законодательными актами субъектов РФ и органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и действуют на территориях соответствующих городов, районов в городах и сельской местности или иного административно-территориального образования. Часть налогов, относящихся в соответствии с классификацией к местным, является обязательной к применению на всей территории РФ (земельный налог, налог с имущества физических лиц, регистрационный сбор с лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью). Другая часть налогов вводится по решению органов местного самоуправления (сбор за право торговли, налог на рекламу и т.д.). В перспективе сфера межбюджетных отношений должна по степенно сужаться. Представляется, что это правильно, поскольку бюджетная система должна совершенствоваться путем более рационального разграничения налогов между уровнями бюджет ной системы на постоянной основе, а также создания более благо приятных условий для стимулирования зарабатывания собственных средств в региональные бюджеты. Проблема практической реализации бюджетного федерализма — разделения сфер компетенции и связанных с ними расходов между федеральным, региональным и муниципальным уровнями управления. Для эффективного решения этой проблемы требуется законодательно установить ответственность федерального государства и региональных структур за те или иные сферы общественной и хозяйственной жизни. Отсутствие такого разграничения не позволяет рационально организовать обслуживание нужд и запросов населения. Население же попадает в положение правовой неопределенности относительно того, от какого уровня государственной власти и управления следует требовать исполнения той или иной функции. Проблемы составления обоснованного регионального бюджета многообразны: отражение налоговых поступлений от резидентов и нерезидентов региона, учет «теневой» и «серой» экономики, обоснованный подход к исчислению дотаций из регионального бюджета. Отражение налоговых поступлений от резидентов и нерезидентов региона. Достаточно типичной оказывается ситуация, когда два схожих предприятия выпускают одинаковую продукцию: одно — местное (например, Самарское), другое — из соседнего региона (например, Татарстана). Власти Республики Татарстан вследствие наличия у них особого статуса в отношениях с Федерацией могут позволить себе предоставить своему предприятию существенную налоговую льготу. В результате продукция татарского предприятия продается по более низкой цене, чем такая же продукция самарского предприятия, которому областные власти не в состоянии предоставить льготы вследствие отсутствия у них особых от ношений с федеральными властями. Объективный учет «теневой» и «серой» экономической деятельности. По неналоговым поступлениям план сбора, как правило, не выполняется. Основными причинами существования недоимки по платежам в бюджет являются широкое применение налогоплательщиками взаимозачетов бартером, расчеты через третьих лиц, зачисление выручки, минуя расчетные счета, что в принципе не запрещено законодательно. Кроме того, тяжелым балластом для большинства региональных бюджетов являются убыточные предприятия, количество которых, к сожалению, не уменьшается. Обоснованный подход к исчислению дотаций из регионального бюджета низовым звеньям. В расходах регионального бюджета значительное место занимают государственные дотации. Большая часть этих средств приходится на дотацию жилищно-коммунального хозяйства (в среднем по Самарской области жилец оплачивает только 40% стоимости обслуживания жилья). Помимо расходов на содержание бюджетных учреждений из регионально го бюджета дотируется ряд общественных организаций: на вложения в уставный капитал вновь создаваемых предприятий, на при обретение ценных бумаг, на осуществление платежей в фонд социального развития налоговой полиции, в централизованный фонд Государственной налоговой инспекции, в централизованный фонд по борьбе с преступностью. Платежи по указанным фондам не являются произвольными (добровольными) — они обязательны, поскольку, как правило, закреплены в бюджете региона.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Используемая литература

• Кодекс законов о труде Российской Федерации.
• Закон Российской Федерации "О коллективных договорах и соглашениях" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 17 (с изменениями и дополнениями).
• Закон Российской Федерации "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3.
• Постановление Правительства Российской Федерации "О повышении ставок (окладов) единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы"// Экономика и жизнь. 1995. № 10.
• Адамчук В.В., Ромашов О.В., Сорокина М.Е. Экономика и социология труда. М.: ЮНИТИ, 1999.
• Петроченко П.Ф., Лясников И.А. Экономика труда в промышленности. М.: Экономика, 1978.