Теоретические аспекты федеральных государственных программ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность выбранной темы обусловлена современными тенденциями в развитии и совершенствовании бюджетного процесса, в частности – перехода к «программному бюджету». Впервые об этом заговорили в «Программе Правительства РФ по повышению эффективности расходов на период до 2012 года», утвержденной 30.06.2010г. В соответствии с этим документом, государственной программной являлся документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения. В программе предусматривалось, что, начиная уже с 2012 года в отношении федерального бюджета, будет заложен принцип программно-целевого метода его представления, но по факту он был реализован лишь, при формировании федерального бюджета на 2014 год и плановый период 2015-2016гг., хотя в бюджетном кодексе РФ такая обязанность не закреплена. Что же касается  субъектов РФ, то относительно небольшое количество регионов составляли свои бюджеты на основе программно-целевых методов до сегодняшнего времени.

Какие же плюсы составления и исполнения бюджетов именно в программном виде?

Во-первых, переход на программное формирование бюджета приведет к повышению прозрачности и результативности государственных расходов.

Во-вторых, программный бюджет упорядочит организацию деятельности главного распорядителя относительно формирования и исполнения своих бюджетов путем четкого расчленения ответственности между ответственными исполнителями в его системе по реализации каждой бюджетной программы, а также повысит ответственность главного распорядителя.

В-третьих, программа поможет повысить эффективность распределения и использования бюджетных средств, обеспечению приоритетных направлений и целесообразности отдельных расходов бюджета исходя из большей информированности относительно конкретной бюджетной программы;

В-четвертых, государство сосредоточит в рамках государственных программ все инструменты, которыми оно располагает для развития экономики. Это могут быть налоговые или таможенные льготы, лицензирование и регулирование тарифов, контрольно-надзорные меры и меры по совершенствованию законодательства по снижению административных барьеров и иное нормативное правовое регулирование. Тем самым планируется устранить оторванность структурных реформ и мер государственного регулирования от бюджетного процесса.

Однако существует так же и недостатки программного -целевого подхода, но они возникает уже при практическом использовании. Иными словами, они связаны с низким качеством разработки программ, некорректным выбором показателей и нерациональным распределением средств между программами. Существует так же проблема согласованности программ на федеральном и региональном уровне.

Таким образом, целью моего исследования является рассмотрение расходной части бюджета в виде программ, направленных на повышение эффективности государственных расходов. Для достижения поставленной цели необходимо разобраться в теоретических аспектах программ, проследить формирование бюджета в таком виде на практике, а так же выявить проблемы и пробелы при формировании «программного бюджета» и пути их решения.

 

1 Теоретические аспекты федеральных государственных программ

Для более понятного изложения материала по теме необходимо для начала разобраться с понятием государственной программы.

Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности. Она включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие, в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти. Данное определение законодательно закреплено в Постановлении Правительства РФ «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ» от 02.08.2010 № 588.

Разработкой и реализацией государственной программы занимается

федеральный орган исполнительной власти, определенным Правительством РФ в качестве ответственного исполнителя государственной

программы, совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти - соисполнителями государственной программы. Утверждаются программы актом Правительства РФ.

Любая государственная программа должна соответствовать требованиям, закрепленным в нормативно-правовых документах. В частности она должна содержать следующие виды разделов:

а) паспорт государственной программы;

б) характеристику текущего состояния соответствующей сферы социально- экономического развития РФ;

в) описание основных целей и задач государственной программы, прогноз развития соответствующей сферы социально-экономического развития и планируемые макроэкономические показатели по итогам реализации государственной программы;

г) сроки реализации государственной программы;

д) перечень основных мероприятий государственной программы

е) основные меры правового регулирования в соответствующей сфере,

направленные на достижение цели и (или) конечных результатов государственной программы;

ж) перечень и краткое описание федеральных целевых программ и подпрограмм;

з) перечень целевых индикаторов и показателей государственной программы;

и) обоснование состава и значений соответствующих целевых индикаторов и показателей государственной программы;

к) информацию по ресурсному обеспечению за счет средств соответсветствующего бюджета.

л) методику оценки эффективности государственной программы.

Так же законодательно закреплена возможность отражать дополнительную информацию по государственным программам, исходя из различных ситуаций, например, в случае оказания  федеральными государственными учреждениями государственных услуг юридическим и (или) физическим лицам - прогноз сводных показателей государственных заданий по этапам реализации государственной программы.

Для определения, достигнут ли запланированный эффект в результате реализации конкретной государственной программы, используются целевые индикаторы и показатели государственной программы, о которых было сказано ранее. Эти инструменты должны количественно характеризовать ход ее реализации, решение основных задач и достижение целей государственной программы.

 Оценка планируемой эффективности государственной программы проводится ответственным исполнителем на этапе ее разработки и осуществляется в целях оценки планируемого вклада результатов государственной программы в социально- экономическое развитие и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Обязательным условием такой оценки является успешное (полное) выполнение запланированных на период ее реализации целевых индикаторов и показателей государственной программы, а также мероприятий в установленные сроки. В качестве основных критериев планируемой эффективности реализации государственной программы применяются:

а) критерии экономической эффективности, учитывающие оценку вклада государственной программы в экономическое развитие Российской Федерации в целом, оценку влияния ожидаемых результатов государственной программы на различные сферы экономики Российской Федерации;

б) критерии социальной эффективности, учитывающие ожидаемый вклад реализации государственной программы в социальное развитие, показатели которого не могут быть выражены в стоимостной оценке.

Разработка запланированных государственных программ производится на основании Перечня государственных программ, который формируется Министерством экономического развития совместно с Министерством финансов. В соответствии с данным Перечнем, на сегодняшний день на уровне Федерации – сорок две государственные программы, сгруппированные в пять блоков: «новое качество жизни», «инновационное развитие и модернизация экономики», «обеспечение национальной безопасности», «сбалансированное региональное развитие» и «эффективное государство».

Разработка проекта государственной программы производится исполнителем данной программы совместно с соисполнителями. Затем проект государственной программы направляется на рассмотрение и согласование в Министерство экономического развития и Министерство финансов, к нему так же прилагается проект плана реализации государственной программы на первый год ее реализации. Вместе с проектом государственной программы представляются материалы, содержащие подробное обоснование необходимых финансовых ресурсов по каждому основному мероприятию, за исключением мероприятий федеральных и утверждаемых ведомственных целевых программ, а также объектов капитального строительства, не включенных в федеральные целевые программы, с учетом прогнозируемого уровня инфляции, а также иных факторов в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими порядок составления проекта федерального бюджета и планирование бюджетных ассигнований. Данные документы должны быть представлены в соответствующие Министерства не позднее 15 декабря текущего финансового года.

Финансовое обеспечение государственных программ в части расходных обязательств Российской Федерации осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, которые установлены в Федеральном Законе «О федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период». В случае внесения изменений в государственные программы, необходимо подготовить законопроект о внесении изменений  и в Федеральный Закон.

Формирование объема и структуры расходов федерального бюджета на 2014 - 2016 годы осуществлялось исходя из следующих основных подходов:

1) определение "базовых" объемов бюджетных ассигнований  на 2014 - 2015 годы на основе утвержденных  Федеральным законом "О федеральном  бюджете на 2013 год и на плановый  период 2014 и 2015 годов" (без условно  утверждаемых расходов);

2) определение "базового" объема бюджетных ассигнований  на 2016 год, исходя из необходимости  финансового обеспечения "длящихся" расходных обязательств;

3) уточнение "базовых" объемов бюджетных ассигнований на 2014 - 2016 годы с учетом;

4) сокращение на 5% расходов  федерального бюджета на закупку  товаров, работ и услуг для  государственных нужд, субсидий  юридическим лицам (кроме государственных  учреждений) и физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, имущественных взносов в государственные  корпорации, бюджетных ассигнований  Инвестиционного фонда Российской  Федерации, бюджетных ассигнований  на реализацию федеральных целевых  программ и непрограммной части  федеральной адресной инвестиционной  программы за исключением: бюджетных  ассигнований на содержание судебной системы, на формирование государственного материального резерва, субсидирование процентных ставок по кредитам и затратам на уплату лизинговых платежей, бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда;

5) в 2015 - 2016 годах составе  условно утверждаемых расходов  предварительно учитываются бюджетные  ассигнования на реализацию следующих  мероприятий:

- индексация в 2015 - 2016 годах  оплаты труда, денежного довольствия, пенсий военнослужащим и лицам, приравненным к ним по пенсионному  обеспечению;

- индексация в 2016 году  на 5% с 1 января 2016 года дотаций бюджетам  субъектов Российской Федерации  на выравнивание бюджетной обеспеченности;

- индексация в 2016 году  на 5% с 1 января 2016 года коммунальных  услуг, услуг связи, транспортных  услуг, продовольственного обеспечения, вещевого обеспечения и оплаты  ГСМ;

- предоставление материнского (семейного) капитала  и др.

После утверждения государственной программы следует этап ее реализации в соответствии с установленными датами. Реализация государственной программы осуществляется в соответствии с планом реализации государственной программы, который содержит перечень

мероприятий государственной программы. В процессе реализации государственной программы ответственный исполнитель вправе вносить изменения в государственную программу, в частности, он может изменить перечень и состав мероприятий, сроки их реализации,  а так же объем бюджетных ассигнований на реализацию мероприятий в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств на реализацию государственных программ в целом. В случае внесения изменений, ответственный исполнитель в десятидневный срок должен уведомить Министерство экономического образования и министерство финансов об этих изменения.

По итогам финансового года составляется годовой отчет о ходе реализации и оценке эффективности государственной программы, который подготавливается ответственным исполнителем совместно с соисполнителями и направляется в Правительство Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации до 1 марта года, следующего за отчетным.