Электронный бюджет — требование времени

Электронный бюджет — требование времени

Согласно Бюджетному посланию Президента РФ Федеральному собранию одна из основных целей и задач бюджетной политики на 2012–2014 годы — утверждение Концепции создания и развития интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет». Данная концепция одобрена распоряжением  от 20 июля 2011 г. № 1275-р. Она будет реализовываться под патронажем Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления.  
Татьяна Геннадьевна НЕСТЕРЕНКО, заместитель Министра финансов РФ

При создании и развитии системы «Электронный бюджет» предлагается ориентироваться на максимальное использование результатов информатизации, достигнутых органами государственной власти и местного самоуправления, а также исключить дублирование прикладных и инфраструктурных решений, реализованных в рамках введенных в промышленную эксплуатацию систем и элементов электронного правительства.

Концепция создания и развития системы «Электронный бюджет» предусматривает пятилетний срок реализации. Правительственной комиссией по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления на сегодняшний день одобрены общий план работ до 2015 года и детализированный план первого этапа (2011–2012 годы). На первом этапе будет сформирована структура управления, разработаны основные требования к системе, проведено комплексное проектирование, будут разработаны и переданы в опытную эксплуатацию шесть подсистем: ведения реестров, учета и отчетности, управления закупками, кадровыми ресурсами, нефинансовыми активами и информационно-аналитическая подсистема. Еще по трем подсистемам (бюджетного планирования, управления расходами и денежными средствами) предусмотрено провести проектирование. Также будет введен в эксплуатацию единый портал бюджетной системы Российской Федерации.

На втором этапе в 2013 году подсистемы первой очереди будут переданы в промышленную эксплуатацию в пилотные органы государственной власти РФ и ряд субъектов РФ. По отдельному графику будет проходить внедрение системы «Электронный бюджет» в федеральных органах исполнительной власти. С 2014 года планируется передача в промышленную эксплуатацию подсистем бюджетного планирования, управления расходами и денежными средствами, а с 2015 года — подсистем управления доходами, долгом, финансовыми активами и финансового контроля.

По итогам внедрения системы «Электронный бюджет» Министерство финансов РФ надеется достичь следующих результатов:

• выйти на интегральный показатель прозрачности информации о государственных финансах (Open Budget Index), составляющий не менее 70 баллов;
• довести долю юридически значимого документооборота в общем объеме документооборота в финансово-хозяйственной деятельности федеральных организаций сектора государственного управления не менее чем до 70 %;
• сократить время обработки финансовой и управленческой документации федеральных организаций сектора госуправления на 30 %;
• сократить сроки формирования всех видов финансовой и управленческой отчетности федеральных организаций сектора госуправления в 1,5 раза;
• довести долю информации, размещаемой на едином портале бюджетной системы РФ (www.budget.gov.ru) в режиме реального времени, до 100 %;
• обеспечить возможность доступа к работе в системе «Электронный бюджет» всем субъектам РФ и не менее 50 % муниципальных образований.

Всем субъектам РФ и муниципальным образованиям рекомендовано при разработке информационных систем управления государственными или муниципальными финансами руководствоваться положениями указанной концепции. Четыре субъекта РФ определены в качестве пилотных. Это республики Татарстан и Чувашия, Пермский край и город Москва. Работа с ними уже началась. Более тесное взаимодействие с другими регионами начнется к концу 2012 года, когда будут внедрены в промышленную эксплуатацию первые пять подсистем.

Причины нововведений

Прежде всего, обратим внимание на то, что своим появлением Концепция  обязана программе Правительства  РФ по повышению эффективности бюджетных  расходов на период до 2012 года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р). В рамках Концепции  определены цели, задачи, основные направления  и принципы создания и развития государственной  информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет». Так, с ее помощью планируется  обнародовать плановые и фактические  результаты работы госсектора в сфере  управления общественными финансами, размещать информацию об активах  и обязательствах публично-правовых образований, своевременно отражать в  электронном виде все совершаемые  финансово-хозяйственные операции.  
 
Аргументируя необходимость создания и развития системы «Электронный бюджет», авторы Концепции, в частности, обратили внимание на то, что, несмотря на проведение ряда реформ, охвативших бюджеты всех уровней бюджетной системы, до настоящего времени: 
 
– не во всех сферах управления общественными финансами применяются современные и эффективные способы удаленного взаимодействия участников бюджетного процесса; 
 
– не решены вопросы исключения дублирования операций по многократному вводу и обработке данных; 
 
– не проведена полная автоматизация процессов управления финансово-хозяйственной деятельности учреждений; 
 
– не внедрены информационные технологии, обеспечивающие взаимосвязь информации об исполнении бюджета с результатами деятельности организаций сектора госуправления; 
 
– не создан механизм реализации закрепленного в Бюджетном кодексе РФ принципа прозрачности бюджетных данных для широкого круга заинтересованных пользователей; 
 
– не раскрыта информация об активах и обязательствах публично-правовых образований, их финансовом состоянии. 
 
К настоящему времени накоплен положительный опыт создания межведомственных информационных ресурсов, который необходимо учитывать при создании системы «Электронный бюджет». 
 
В качестве примеров подобных ресурсов можно привести официальный сайт РФ в сети интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (www.zakupki.gov.ru), а также единый портал государственных и муниципальных услуг (www.gosuslugi.ru).

При создании системы учтен опыт других государств

Итак, в мировой практике имеются  два подхода к созданию информационных систем управления финансами: 
 
1) построение информационных систем по принципу максимально возможной унификации и интеграции функциональных областей управления (централизованный подход – Австрия, Австралия, Канада, США, Франция, Бразилия); 
 
2) использование локальных систем (децентрализованный подход, характерен для Великобритании). 
 
Оценив все достоинства и недостатки обоих подходов, авторы Концепции пришли к выводу о том, что при создании и развитии системы «Электронный бюджет» целесообразно применить сочетание централизованного и децентрализованного подходов. Так будет обеспечена централизация информационных потоков, влияющих на полноту, достоверность и оперативность учета финансово-хозяйственной деятельности учреждений.

Для чего предназначена система управления финансами

Мотивировав необходимость системы  «Электронный бюджет», авторы Концепции  сформулировали цели, задачи, принципы и результаты ее создания. Рассмотрим их подробнее. 

Цели и задачи

В качестве основной цели создания и  развития системы «Электронный бюджет»  названо обеспечение прозрачности, открытости и подотчетности деятельности органов госвласти и местного самоуправления, а также повышение качества финансового менеджмента организаций сектора госуправления. 
 
Для достижения обозначенной цели система «Электронный бюджет» должна обеспечить решение целого ряда задач, в частности: 
 
– повышение доступности информации о финансовой деятельности и состоянии публично-правовых образований, об их активах и обязательствах; 
 
– обеспечение публикации в открытом доступе информации о плановых и фактических результатах деятельности организаций сектора госуправления в сфере управления общественными финансами; 
 
– обеспечение интеграции процессов составления и исполнения бюджетов, ведения бухгалтерского учета, а также подготовки финансовой и иной отчетности; 
 
– усиление взаимосвязи бюджетного процесса и процедур планирования закупок товаров, работ и услуг для нужд публично-правовых образований, размещения заказов на их поставку и выполнения госконтрактов, заключаемых по итогам размещения заказов.

Принципы работы

Сформулированы и принципы, на которых  должна базироваться система «Электронный бюджет». В числе таковых возможно отметить, в частности: 
 
– исключение дублирования процедур сбора и обработки информации при соблюдении правил однократного ввода информации и обеспечение ее обработки в режиме реального времени; 
 
– обеспечение удобства работы пользователей путем постоянного улучшения характеристик и предоставления широкого набора интерфейсов; 
 
– обеспечение бесперебойности и надежности функционирования информационных систем с организацией многоуровневой защиты информации.

Итоги создания

Во-первых, итогом создания и развития системы «Электронный бюджет» будет  формирование единого информационного  пространства и интеграции информационных потоков организаций сектора  госуправления и публично-правовых образований в сфере управления общественными финансами. Во-вторых, Концепция призвана обеспечить открытость и доступность информации о прошлой, текущей и планируемой финансово-хозяйственной деятельности публично-правовых образований. В третьих, результатом внедрения Концепции должно стать обеспечение подотчетности органов госвласти (местного самоуправления), создание инструментов для повышения их ответственности за выполнение их функций. 
 
Помимо общих итогов, авторы Концепции определили целый ряд конкретных целевых показателей создания и развития системы «Электронный бюджет». (Перечень приведен здесь).

Нюансы взаимодействия пользователей

Для электронного взаимодействия пользователей  необходимо обеспечить единое пространство доверия электронной подписи  для юридически значимого документооборота с применением средств электронной  подписи, в том числе выдаваемой Федеральным казначейством. 
 
Внедрение электронного документооборота в финансово-хозяйственную деятельность учреждений создает возможность автоматизации и интеграции всех видов учета и отчетности по принципу обеспечения обработки информации, формируемой посредством единого ввода, в режиме реального времени. 
 
В рамках создания системы «Электронный бюджет» предусматривается интеграция и (или) автоматизация: бюджетного планирования; управления доходами и расходами; управления долгом и финансовыми активами; управления денежными средствами; управления закупками; управления нефинансовыми активами; управления кадровыми ресурсами; бухгалтерского и управленческого учета; финансового контроля.

Порядок построения системы

Еще один раздел концепции, наиболее технический по своей сути, содержит описание архитектуры системы «Электронный бюджет». Данная система будет включать в себя следующие элементы: 
 
– централизованные подсистемы системы «Электронный бюджет», реализующие основные функции в сфере управления общественными финансами и используемые федеральными органами исполнительной власти, иными госорганами, органами управления государственными внебюджетными фондами, федеральными государственными учреждениями; 
 
– сервисные подсистемы системы «Электронный бюджет», обеспечивающие опциональное предоставление информационных сервисов органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, государственным и муниципальным учреждениям; 
 
– единый портал бюджетной системы РФ, создаваемый в целях обеспечения открытости и доступности для граждан и организаций информации о финансово-хозяйственной деятельности организаций сектора государственного управления и в целом публично-правовых образований. 
 
Основу системы «Электронный бюджет» составят централизованные подсистемы: 
 
– ведения реестров; 
 
– бюджетного планирования; 
 
– управления доходами; 
 
– управления долгом и финансовыми активами; 
 
– управления денежными средствами; 
 
– управления расходами; 
 
– управления закупками; 
 
– управления нефинансовыми активами; 
 
– управления кадровыми ресурсами; 
 
– учета и отчетности; 
 
– финансового контроля; 
 
– информационно-аналитического обеспечения. 
 
В рамках Концепции дается описание каждой из указанных выше подсистем. Например, подсистема управления закупками предназначена для ведения планов закупок, подготовки размещения извещений на проведение торгов. В рамках этой подсистемы будет обеспечена взаимосвязь плана закупок с бюджетными назначениями, информацией об актах выполненных работ, счетах (счетах-фактурах) и платежах, информационное взаимодействие с данными подсистем учета и отчетности, управления нефинансовыми активами, а также интеграция с официальным сайтом РФ в сети интернет для размещения информации о размещении заказов.

Этапы реализации

Заключительный, пятый раздел Концепции  описывает механизмы, этапы и  источники финансирования создания и развития системы. 
 
В частности, ее создание и развитие разработчики предлагают реализовать в два этапа. В рамках первого этапа (2011–2012 годы) осуществляются разработка и внедрение первой очереди системы «Электронный бюджет». На втором этапе (2013–2015 годы) происходит развитие системы «Электронный бюджет». 
 
До начала работ по формированию системы «Электронный бюджет» необходимо обеспечить разработку и утверждение соответствующих документов для организации управления и развития системы «Электронный бюджет», формирования структуры управления проектом, создание рабочих групп и регламентов их взаимодействия. 
 
По мнению авторов Концепции, на первом этапе ее реализации необходимо принятие правовых актов, определяющих методологические принципы создания формуляров, реквизиты и перечень используемых реестров и классификаторов (реестр организаций сектора государственного управления, реестр расходных обязательств публично-правовых образований, бюджетная классификация, реестр типовых госконтрактов, классификаторы продукции и услуг, реестр должностей государственной службы и т. п.). 
 
Еще одним необходимым условием создания системы «Электронный бюджет» является переход на юридически значимый электронный документооборот. Приоритетная задача – перевод всех документов, используемых в процессе создания информации о деятельности организаций сектора госуправления и публично-правовых образований, в электронный вид через систему формуляров и идентификация (аутентификация) пользователей в информационных системах, а также обеспечение их интерактивного взаимодействия. 
 
Ключевые роли в создании системы «Электронный бюджет» авторы Концепции отводят Минфину России, Министерству связи и массовых коммуникаций РФ, а также Федеральному казначейству.

Важно запомнить

Рассмотренная Концепция не является нормативным правовым документом. Это  программный документ, описывающий  комплекс мер по созданию «Электронного  бюджета». Однако он позволяет получить представление о том, каким образом  будет организована новая система  «Электронный бюджет» и какие  возможности она откроет для  бюджетных учреждений.