Зарубежное законодательство о недрах: основные принципы и тенденции развития

В 1356г. так называемая папская «Золотая булла» признала и узаконила в  германских землях права за основными  видами полезных ископаемых (золото, медь, олово, свинец, соль) за королями и крупными феодалами, а Вестфальский мирный трактат в дальнейшем подтвердил эти права. 

Полагаем, что уже в XIV веке проявляются  тенденции по усилению государственного влияния на регулирование отношений  недропользования, которое выражается в признании за верховной властью права на основные виды полезных ископаемых.  

Б.Д. Клюкин отмечает, что в XIV и XV в.в. происходит постепенное изменение  горного законодательства. Прежде всего, изменения были связаны с появлением конкурсных процедур при получении права пользования недрами, введением обязательств по возмещению убытков и устранения последствий ведения горных работ, а также по закреплению права землевладельца на получение доли от прибыли недропользователя. Указанные вышеупомянутым автором тенденции, по нашему мнению, также свидетельствуют об усилении влияния государства на отношения по использованию ресурсов недр. 

Правовое регулирование горных отношений, с учетом указанных выше позиций, постепенно стало проникать  в Пруссию, где герцогом Вильгельмом II в 1542 г. был принят закон, установивший, что полезные ископаемые, находящиеся в недрах, являются государственной собственностью. Б.Д. Клюкин подчеркивает, что этот и последующие горные законы Пруссии 1766 г., 1769 г., 1772 г., 1773 г. были ориентированы на установление порядка предоставления права пользования участками недр по конкурсу, расширение государственного участия в распределении недр, подчинение недропользователей указаниям государственных служб, назначавших государственных должностных лиц для контроля за недропользованием, а также за регулированием цен, объемов добычи и др. 

Изложенное выше позволяет утверждать, что, по мере развития законодательства о недрах, государственное влияние  на регулирование отношений недропользования продолжает усиливаться: оно выражается в детализации условий предоставления участков недр в пользование, введении механизмов надзора и контроля в указанной сфере отношений, формировании системы государственных органов и др. Кроме того, Б.Д. Клюкин указывает, что в рассматриваемый временной промежуток в Германии принимается ряд законов, устанавливающих ответственность за некомпетентное ведение горных работ.

В настоящее время основным законом, регулирующим горные отношения в  Германии, является Горный закон ФРГ от 13 августа 1980г., в котором, эволюционировав, нашли отражение принципы и подходы прусского и саксонского законодательства о недропользовании.  

Германская система горного  права, как отмечают исследователи, базируется, прежде всего, на методах административного права, лишь в случае необходимости обращаясь к принципам Германского гражданского уложения. Немецкий исследователь горного права Вольф Мюстерманн в своей диссертации «О попытке реформирования горного права», отмечает, что в системе немецкого права горное право представляется расщепленным, поскольку в нем действуют нормы частного права, базирующиеся на принципах Германского гражданского уложения и, собственно, горное право. Полагаем, что законодательство о недрах в большинстве развитых государств с открытой для частных инвестиций экономикой является комплексной отраслью законодательства, которая, однако, в большей степени тяготеет к принципам и методам административного права (поскольку основной объем правового регулирования указанных отношений строится на императивных предписаниях), а нормы частного права являются для законодательства о недрах лишь дополнительными. 

Особо обратим внимание на то, что  происходившее в последнее десятилетие  в Германии совершенствование горного  законодательства было направлено, прежде всего, на закрепление в базовом законе норм, необходимость которых была продиктована практикой; при этом, общие подходы к правовому регулированию отношений недропользования существенных трансформаций не претерпели; это, по нашему мнению, дает основания утверждать, что немецкое законодательство о недрах весьма стабильно; при этом, государство как собственник недр оказывает значительное влияние на регулирование отношений недропользования.  

Упомянем, что особенностью немецкого горного законодательства является обособление норм, регулирующих рациональное использование и охрану недр в рамках специальных законов (Закон ФРГ «О консолидации норм в области охраны недр» от 15 апреля 1996г. и Закон ФРГ «Об охране недр»). Указанная практика немецкого законодательства не вполне ясна, поскольку, как отмечают теоретики, в последнее десятилетие в Германии имеют место тенденции по унификации горного законодательства, формированию единого федерального закона, который, по нашему мнению, должен в качестве главы или раздела содержать специальные нормы по рациональному использованию и охране недр. 

В государствах англосаксонской  системы права, к которым относится  и Великобритания, определенное значение имеет система прецедентов; при этом, в целях регулирования отношений недропользования, уже в 1866 г. был принят Закон «О коренных месторождениях», установивший порядок пользования недрами. 

В силу сложившихся традиций, для Великобритании большое значение имеют нормы «common law» (общего права) и система прецедентов. Исследователи отмечают, что с помощью норм «common law» регулируются вопросы собственности, обязательственные отношения, возмещение причиненного вреда и др.; при этом, с 20-х гг. ХХ века регулирование горных отношений стало в значительной степени опираться на статутные нормы (нормы писаного права), а затем Великобритания приступила к консолидации законодательных актов в рассматриваемой сфере отношений. Так, был принят закон, объединивший парламентские и правительственные акты по вопросам добычи нефти - «Консолидированный закон о нефтедобыче» 1928г., а затем – законы, регулирующие правоотношения по добыче твердых полезных ископаемых - «О добыче полезных ископаемых, производстве горных работ и условиях труда в горной промышленности» и «О подземных и открытых разработках».  

Несколько позднее, по мере развития добычи углеводородов на шельфе Северного моря (которая составляет в настоящее время основу добычи нефти для Великобритании), был  принят пакет законов, установивших порядок добычи нефти на шельфе. К указанному пакету законов следует отнести Закон «О континентальном шельфе» 1964 г., Закон «О добыче полезных ископаемых в открытом море» 1971 г., «Временный закон о добыче полезных ископаемых со дна моря» 1981 г., Закон «Об освобождении об обязательности отчисления денежных средств в фонд государства при разработке нефтяных месторождений и о континентальном шельфе». 

В настоящее время  основными нормативными правовыми  актами в сфере освоения нефтегазовых ресурсов в Великобритании являются Закон о добыче нефти (Petroleum Production Act, 1934) и уже упомянутый нами Закон «О континентальном шельфе» (The Continental Shelf Act) 1964г. В США, которые также принадлежат к государствам англосаксонской правовой традиции, регулирование отношений недропользования в значительной степени осуществляется на основании норм писаного права. Упомянутые правоотношения регулируются Горным законом США (1872г. с многочисленными изменениями и дополнениями), Законом о горной аренде (1947г.), а также законодательством штатов о недропользовании.

Изложенное выше, по нашему мнению, позволяет утверждать, что  в настоящее время в большинстве  государств, вне зависимости от их принадлежности к романо-германской или англосаксонской правовой семьям, основы правового регулирования отношений недропользования составляют нормы законов и иных нормативных правовых актов различного уровня; при этом, система прецедентов в государствах англосаксонской правовой семьи лишь дополняет и актуализирует нормы писаного права, содержащегося в законах. Кроме того, обратим внимание на то обстоятельство, что статутное право имеет преимущества перед системой судебных прецедентов: если прецедент противоречит закону, то суды обязаны применять закон. 

Подтверждением выдвинутого  тезиса является, например, законодательство Великобритании. Так, в законах «О добыче нефти» и «О континентальном шельфе» определяется право государственной собственности и юрисдикции, соответственно, на ресурсы недр. Весьма детально прописывается процедура проведения конкурсов на право пользования недрами, порядок согласования с компетентными государственными органами объемов добычи углеводородов, переуступки права пользования недрами другому субъекту предпринимательской деятельности и др., то есть на уровне законов формулируются основы правового регулирования отношений недропользования и государственного управления указанной сферой. При этом, система судебных прецедентов дополняет основы правового регулирования, установленные законами (нормами писаного права) некоторые изъятия из общего порядка правового регулирования, по сути, частными случаями, не вмешиваясь, вместе с тем, в базовые принципы регулирования недропользования. 

Анализируя и характеризуя правовое наполнение основополагающих разделов кодексов, законов некоторых зарубежных государств, обратим внимание на ряд особенностей, характерных для тех или иных стран в сфере недропользования.  

Так, законодательство Канады, Австралии, США построено с учетом федеративного устройства, согласно которому каждый штат или провинция имеют свои горные, а нефтедобывающие штаты или провинции - свои нефтяные законы. Федеральное законодательство регулирует отношения недропользования только на территориях и акваториях, находящихся под федеральной юрисдикцией. 

В соответствии с Конституцией Канады, в этом государстве полномочия по управлению ресурсами нефти и газа сосредоточены как на уровне федерального правительства, так и на уровне правительств провинций. Канадские исследователи отмечают, что управление ресурсами нефти и газа в Канаде осуществляется, базируясь на двух составляющих: право собственности и право управления. 

С. Блэкман указывает, что значительный объем полномочий в сфере управления ресурсами  нефти и газа передано провинциям (Альберта, Британская Колумбия и Саскечеван). При этом, проанализированные канадские источники права и специальная литература свидетельствуют о том, что вне зависимости от того, в чьей компетенции – федерального Центра или провинций – находится право собственности и право распоряжения ресурсами нефти и газа, государство оказывает значительное влияние на регулирование этих отношений.  

Сфера государственного вмешательства распространяется, в  том числе, на вопросы развития нефтедобычи  во всех ее аспектах: место расположения скважины, нормы добычи, строительство дорог, перерабатывающих установок и местных трубопроводов, вопросы производственной безопасности, загрязнение окружающей среды, аварии, уровень шума, воздействие на животный мир и др. Кроме того, нормами специального законодательства определяется, что лицензия на разведку и добычу нефти и газа не может быть передана третьим лицам без письменного согласия компетентных государственных органов. 

Упомянутая выше сфера  государственного вмешательства (которая, является, по нашему мнению, достаточно широкой) в регулирование отношений недропользования позволяет сделать вывод о том, что государство как собственник ресурсов недр в значительной степени вмешивается в процесс их использования. Полагаем, что канадская практика является в полной мере оправданной и свидетельствует об обеспечении государством публичных интересов при удовлетворении потребностей и интересов более узкого круга субъектов – недропользователей. 

Горное законодательство стран Латинской Америки развивается  по пути закрепления основ правового регулирования пользования недрами в Конституциях. Одна из старейших Конституций стран Латинской Америки – Конституция Аргентинской республики 1853 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными в дальнейшем) устанавливает, что к прямым полномочиям высшего законодательного органа страны относится принятие Горного кодекса (ст. 75 п. 2). Конституцией определяется, что провинции не могут принимать свои Горнорудные кодексы в случае, если общереспубликанский акт утвержден Конгрессом. Полагаем, что посредством указанных ограничений создаются препятствия для создания конкурирующего законодательства в сфере недропользования.  

Конституция Федеративной Республики Бразилия в ряде статей устанавливает основы правового  регулирования отношений недропользования по вопросам собственности и разграничения полномочий между Федерацией и штатами. В п. 20 Конституции Бразилии определено, что собственностью Федерации являются минеральные ресурсы, включая те, что в недрах, а также природные ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны. При этом, Основным Законом страны устанавливается, что штатам, федеральному округу и графствам (муниципиям) …гарантируется участие в результатах эксплуатации нефти, газа…и других минеральных ресурсов на их территориях, в территориальном море и исключительной экономической зоне, или финансовая компенсация за такую эксплуатацию. То есть, в этом государстве, вопрос разграничения полномочий между Федерацией и провинциями решается через финансовый механизм. 

Отметим также, что в  Бразилии государство активно вмешивается в регулирование вопросов недропользования. Исследователи указывают, что государство осуществляет функции контроля, поощрения и планирования горных работ. Обратим особое внимание на то обстоятельство, что в ст. 176 Конституции Бразилии определяется, что разведка и добыча минеральных ресурсов…может осуществляться только с разрешения или концессиями Республики, с учетом национальных интересов, бразильцами или предприятиями, учрежденными по бразильскому законодательству, которые имеют свое местонахождение в Бразилии. 

Полагаем, что установление в Конституции общих принципов  правового регулирования отношений  недропользования, причем по достаточно широкому кругу вопросов, позволяет  утверждать, что для государства  как суверена, собственника указанных ресурсов являются приоритетными задачи обеспечения общенациональных интересов при использовании невозобновляемых природных богатств. Также отметим, что по мере развития экономики Бразилии и совершенствования законодательства позиции государства усиливаются - на уровне Конституции страны были закреплены положения о монополии Республики на разведку и эксплуатацию залежей нефти и природного газа или других жидких углеводородов (ст. 177).