Становление и эволюция института губернаторства в России

Согласно Учреждению 1775 г., генерал-губернатор «является прежде всего органом надзора за административною (отчасти и судебною) жизнью губернии». Одним из главных результатов реформы 1775 г. стало создание в губерниях независимой от администрации судебной системы. Однако местная власть и в XVIII в. пыталась тем или иным способом вмешиваться в деятельность судебных органов. Поэтому одна из важнейших функций генерал-губернатора - наблюдение за правильным функционированием административной и судебной систем в губерниях. Таким образом, ст. 81 Учреждения возлагала на него обязанности «попечения об исполнении законов», а не непосредственное административное руководство. Но уже в ходе самой реформы определились и другие задачи генерал-губернаторов. В отличие от прокурора Сената, они обладали всей полнотой власти для того, чтобы самостоятельно отменять распоряжения губернаторов, имели право возбуждать преследования и утверждать приговоры по уголовным делам. Генерал-губернаторы были главнокомандующими на своей территории на то время, когда там отсутствовал монарх, и руководили полицией. Также они имели право вводить на подвластной им территории чрезвычайные меры, обращаться непосредственно к императору с докладом. Конечно, генерал-губернатор на практике исполнял и функции административного управления наместничеством, вторгаясь в сферу деятельности губернаторов. Кроме того, наместник был председателем губернского собрания, и в этом качестве он уже непосредственно входил в административную власть.

Реформа 1775 г. фактически устанавливала режим чрезвычайного правления на всей территории Империи. Режим этот, кстати, очень соответствовал общему характеру правления Екатерины II. Как отмечал Карамзин в «Записке о древней и новой России», императрица предпочитала опираться не на абстрактные правила или некие совершенные учреждения, а на способных, честолюбивых и преданных лично ей помощников, которым предоставлялся большой простор для действий. Так, генерал-губернаторами становились люди, пользовавшиеся безграничным доверием императрицы: например, князь Григорий Потемкин-Таврический или граф Петр Румянцев-Задунайский. Действия генерал-губернаторов, выбранных самой императрицей, не были ограничены законом [16, 187]. По мнению исследователя местной власти в России А.Д. Градовского, «такая система едва ли могла послужить к укреплению государственного единства. Проведенная во всей строгости и последовательности, она скорее могла удалить страну от необходимой государственной централизации и привести к системе разрозненных сатрапий и многим замешательствам». Градовский полагал, что пороки генерал-губернаторской системы не проявились в царствование Екатерины II исключительно благодаря выбору государыней в качестве наместников действительно способных и талантливых людей. По его мнению, сам по себе этот механизм управления был далеко не совершенен [13, 276].

Во-первых, он не устранял опасности развития центробежных тенденций. История губернских учреждений России не знает примеров открытого  неповиновения местных властей  императору, тем не менее угрозы децентрализации и даже распада государства в случае временного ослабления центра были вполне реальными. Обладая рычагами управления армией и органами правопорядка, генерал-губернаторы могли чувствовать себя полновластными государями на подчиненной им территории. Во-вторых, этот институт был неустойчив еще и в силу того обстоятельства, что новый император, естественно, должен был опасаться «доставшихся ему в наследство» от предшественника всевластных наместников, которые не были обязаны ему своими прерогативами и, соответственно, были свободны от многих неформальных обязательств. Именно поэтому Павел I, критически оценивавший многие нововведения своей матери, став императором, пересмотрел в т.ч. губернскую реформу 1775 г. и ликвидировал в 1797 г. генерал-губернаторства в большинстве центрально-русских областей. Однако у генерал-губернаторской модели управления было и важное преимущество, не отмеченное историками XIX в. Она позволяла преодолевать вредные следствия узко бюрократического характера петровской государственной системы, ее ригидности по отношению к непрерывно меняющимся приоритетам и потребностям времени при отсутствии в стране иных политических субъектов, кроме верховной власти. Но задуманная с такой целью реформа сразу же начала «пробуксовывать», столкнувшись с мощным сопротивлением чиновничества. В России начала XIX в. произошла своеобразная бюрократическая революция, в ходе которой «проводники государевой воли» оказались вытеснены из обычной системы управления, сохранившись в качестве института лишь в отдельных, исключительных случаях [22].

3. Институт губернаторства на рубеже XIX-XX вв. и его упразднение

Во второй половине XIX - начале XX вв. институт генерал-губернаторов довольно эффективно функционировал на всех окраинах Российской империи: на Дальнем Востоке, в Туркестане, на Кавказе, в Северо-Западном крае, в Великом княжестве Финляндском. Александр II проводит очередные преобразования генерал-губернаторской системы. При подготовке крестьянской реформы в 1858 - 1859 гг. он хотел ввести институт генерал-губернаторов на всей территории России, предоставив им максимально широкие полномочия. Проведение крупнейших в истории петербургской России социальных преобразований требовало не только, как принято говорить сегодня, укрепления вертикали власти. Необходимо было наладить механизм государственного надзора над областями страны, который позволил бы своевременно решать нестандартные, нетривиальные задачи и следить за тем, чтобы выполнялись они в строгом соответствии с приоритетами центральной власти.

Однако реализации этих планов помешало сопротивление со стороны министерства внутренних дел, глава которого П.А.Валуев полагал, что генерал-губернаторы вносят только беспорядок в губернское управление и способствуют децентрализации государства. Вся вторая половина XIX в. проходит в контексте борьбы МВД и генерал-губернаторов. Министры внутренних дел П.А. Валуев, Д.А. Толстой, Д.С. Сипягин, несмотря на расхождения друг с другом по многим вопросам, были едины в одном: все губернское управление должно контролироваться именно их ведомством, тогда как генерал-губернаторы с их не до конца определенным статусом препятствуют нормальной работе гражданской администрации [20, 74-78].

С середины XIX в. число генерал-губернаторств сокращается. Так, в 1856 г. были упразднены Харьковское  и Витебское, в 1866 - Петербургское, в 1874 - Новороссийское и Бессарабское, в 1876 - Прибалтийское, в 1881 г. - Оренбургское и Западно-Сибирское генерал-губернаторства. В то же время создавались и новые: в 1882 г. - Степное (на севере Казахстана), в 1884 - Приамурское. В связи с необходимостью реанимации подорванного революционерами государственного порядка в 1879 г. восстанавливаются следующие генерал-губернаторства: Харьковское (упразднено в 1882 г.), Одесское (упразднено в 1889) и Петербургское, а в 1905 г. вновь образовано Прибалтийское. В 1879 - 1880 гг. МВД совместно с Собственной Его Императорского Величества Канцелярией удалось добиться некоторой победы над не вписывавшимся в строгую бюрократическую иерархию институтом. Основной задачей генерал-губернаторов была признана борьба с врагами самодержавия, а все губернские учреждения оставались в прямом подчинении губернаторов - то есть и МВД.

Генерал-губернаторства просуществовали  до февральской революции 1917 г., затем  они все (кроме Финляндского, упраздненного в октябре 1917 г.) были ликвидированы новой властью, которая сразу же создала собственный орган политического надзора в лице комиссаров Временного правительства, а после октябрьского переворота - большевистских комиссаров. Впрочем, в скором времени «переродившиеся» партийные органы сами постепенно оказались в плену либо местных, либо отраслевых интересов, превратившись в чисто бюрократическую инстанцию, подменявшую собой административную власть [23].

Таким образом, институт губернаторства, сменивший  в свое время воеводство и кормление, оказался устойчивым явлением и просуществовал с петровской эпохи до начала XX века. Представители государя-императора на местах, губернаторы осуществляли административную и судебную власть. Вследствие частой неспокойной обстановки в стране и крупных социальных потрясений, институт губернаторства модернизируется. Губернатор наделяется полномочиями военачальника, что приводит к разделению статуса «губернатор» и «генерал-губернатор». Отношение к данному институту неоднозначно, поскольку губернаторство в России имело ряд как преимуществ, так и недостатков. Роль и статус губернатора менялись в зависимости от правителя. В разные периоды отечественной истории «проводники государевой воли» и оказывались наделенными неограниченными полномочиями, и вытеснялись из обычной системы управления, сохранившись в качестве института лишь в отдельных, исключительных случаях. Но в целом же, долгое время существования и поддержка центральной власти говорят об эффективном функционировании губернаторства.

   2 Правовое положение Губернатора Пензенской области

1. Правовой статус Губернатора Пензенской области

Высшим должностным  лицом Пензенской области является Губернатор Пензенской области. Губернатор Пензенской области возглавляет высший исполнительный орган Пензенской области – Правительство Пензенской области [5].

Губернатор Пензенской области избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Пензенской области и обладающими активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Губернатором Пензенской области может быть избран гражданин  Российской Федерации, обладающий в  соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законом пассивным избирательным правом, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет [6].

Выборы Губернатора  назначает Законодательное Собрание Пензенской области.

Выборы Губернатора  Пензенской области проводятся в  соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Уставом Пензенской области и Законом Пензенской области от 06.12.2012 г. №2261-ЗПО «О выборах Губернатора Пензенской области».

Губернатор Пензенской области избирается на срок пять лет  и не может замещать указанную  должность более двух сроков подряд. Срок полномочий Губернатора Пензенской области исчисляется со дня вступления его в должность.

Губернатор Пензенской области вступает в должность  не позднее чем через 15 дней после  его избрания [7].

2. Полномочия Губернатора Пензенской области

Губернатор  Пензенской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Пензенской области и законами Пензенской области: 

• обеспечивает и защищает права и свободы граждан, территориальную целостность Пензенской области, законность и правопорядок;  
• обладает правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании Пензенской области;
• обнародует Устав Пензенской области и законы Пензенской области, удостоверяя их обнародование путем подписания;
• имеет право отклонить законы Пензенской области принятые Законодательным Собранием, кроме законов о внесении изменений в Устав Пензенской области и законы Пензенской области, одобренных при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов Законодательного Собрания;
• определяет основные направления социально-экономической политики и развития внешнеэкономических связей Пензенской области;
• представляет Пензенскую область в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени Пензенской области;
• назначает в соответствии с федеральным законом члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителя от высшего исполнительного органа государственной власти Пензенской области;
• обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти Пензенской области с иными органами государственной власти Пензенской области и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти Пензенской области с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями;
• в соответствии с установленной законом Пензенской области системой исполнительных органов государственной власти Пензенской области определяет структуру исполнительных органов государственной власти Пензенской области;
• формирует Правительство Пензенской области и принимает решение о его отставке;
• утверждает структуру и штатное расписание аппарата Правительства Пензенской области;
• назначает на должность и освобождает от должности сотрудников аппарата Правительства Пензенской области, в соответствии с действующим законодательством применяет к ним меры поощрения и дисциплинарного взыскания;
• в пределах своих полномочий награждает наградами Пензенской области, учреждает знаки отличия и поощрения Губернатора Пензенской области, определяет условия и порядок награждения ими, присваивает почетные звания и классные чины;
• учреждает средства массовой информации и официальные издания исполнительных органов государственной власти Пензенской области;  
• вправе требовать созыва внеочередной сессии Законодательного Собрания Пензенской области, а также созывать вновь избранный состав депутатов Законодательного Собрания на первую (организационную) сессию ранее срока, установленного для этого Законодательному Собранию Уставом Пензенской области;
• вправе участвовать в работе Законодательного Собрания Пензенской области с правом совещательного голоса;
• представляет в Законодательное Собрание Пензенской области ежегодные отчеты о результатах деятельности Правительства Пензенской области, в том числе по вопросам, поставленным Законодательным Собранием;
• вправе распускать Законодательное Собрание Пензенской области в соответствии с федеральным законодательством и Уставом Пензенской области;
• в установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» случае и порядке вносит в Законодательное Собрание Пензенской области проект закона Пензенской области о роспуске представительного органа муниципального образования;
• в установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" случаях и порядке издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации;
• в установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" случаях и порядке вносит в представительный орган муниципального образования обращение с инициативой об удалении главы муниципального образования в отставку;      
• принимает решение о временном осуществлении исполнительным органом государственной власти Пензенской области соответствующих полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований Пензенской области в случаях и порядке, установленных федеральными законами;      
• осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Уставом Пензенской области и законами Пензенской области [6].    

В пределах своей компетенции и полномочий Губернатор Пензенской области издает постановления и распоряжения, обязательные для исполнения на территории Пензенской области, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, Уставу Пензенской области и законам Пензенской области. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Губернатора Пензенской области. Акты, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Губернатора Пензенской области.

Постановления Губернатора Пензенской области, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию. Датой официального опубликования постановления Губернатора Пензенской области считается дата первой публикации его текста в одном из официальных печатных изданий Пензенской области.

Постановления Губернатора Пензенской области, в том числе, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее чем через 10 дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлено иное.

Распоряжения  Губернатора Пензенской области  вступают в силу со дня их подписания, если самими распоряжениями не предусмотрен иной порядок вступления их в силу [8].

3. Правовые и социальные гарантии, предоставляемые Губернатору Пензенской области

Губернатор  Пензенской области имеет право  беспрепятственно посещать органы государственной  власти Пензенской области, органы местного самоуправления, организации на территории Пензенской области, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов.

Губернатор  Пензенской области информирует  население Пензенской области о  своей деятельности во время встреч с населением, а также через  средства массовой информации. Материалы, представленные Губернатором Пензенской области для обнародования, подлежат обязательному опубликованию в государственных средствах массовой информации Пензенской области.

Меры обеспечения  личной безопасности Губернатора Пензенской области и членов его семьи, жилища и имущества осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации и Пензенской области.

Защита чести, достоинства и деловой репутации  Губернатора Пензенской области  осуществляется в порядке, предусмотренном  действующим законодательством  Российской Федерации.