Конституционный процесс

Касаясь соотношения конституции и политики, необходимо отметить, что политические требования могут приобретать особое значение только соразмерно основным векторам развития конституционного права. Поэтому, как отмечают германские государствоведы, «дело конституции оставить открытым достаточное политическое пространство для движения и формирования политических интересов, сохранить для правопорядка возможности развития и осторожно дозировать формальные притязания на участие в государственной деятельности, а также их возможные существенные последствия. Слишком высокая степень жесткости конституционно-правового регулирования политической сферы может привести к застою или к тому, что движущая энергия государственной жизни перекроет или отбросит конституционно-правовые нормы, превратив в итоге конституционную завершенность в иррелевантность» Государственное право Германии / Сокращенный перевод c немецкого издания в 7-ми томах. Том 2. -- М., 1994..

Огромное значение на конституционные процессы оказывают новые международные политические и экономические реалии, вызванные феноменом всеобъемлющей глобализации, ведущие к сближению различных правовых систем, их активному взаимодействию и взаимопроникновению. Несмотря на существующие различия национального, исторического характера, очевидны в содержательном плане и процессы сближения конституций различных стран. «Появление какого-либо нового вида прав в одной стране, - отмечает в этой связи российский исследователь В.В. Маклаков, - рано или поздно влечет появление такого же или подобного вида в другой».

Общемировой процесс конституционного развития прошел, по мнению специалистов, три этапа и сейчас находится на четвертом этапе, начавшемся в конце 80-х - начале 90-х гг. XX в., который характеризуется крушением тоталитарных режимов в Европе, Азии и Африке. «С конца 80-х гг. до 1998 г., - пишет В.Е. Чиркин, - принято значительно более ста новых конституций, отразивших не только изменение ситуации в мире, но и конституционных приоритетов, ориентацию на социальные ценности. Эти конституции отражают также возрастание значения общечеловеческих ценностей (в какой-то мере это относится и к новым конституциям сохранившихся социалистических стран, к поправкам к ним), разрыв с тоталитаризмом, сближение различных правовых систем при более точном учете собственного опыта. Особенно отчетливо это заметно в конституциях постсоциалистических государств» Чиркин В.Е.

Для современного конституционного процесса характерны также активные интеграционные процессы в сфере взаимодействия международного и внутригосударственного (национального) права. Взаимопроникновение институтов международного и внутригосударственного права, в том числе и конституционного права как особого рода внутреннего права, имеют два аспекта: 1) соотношение международного и внутригосударственного права; 2) уступка части суверенных государственных полномочий наднациональным организациям. Важно отметить, что зарубежные конституции, преимущественно закрепляя примат международного права по отношению к внутреннему законодательству, не говорят, как и п. I ст. 4 Конституции Республики Казахстан, о первенстве международного права по отношению к самим конституциям.

Второй аспект взаимопроникновения институтов международного и национального права связан с закреплением в новейших конституциях ограничения суверенитета государства в пользу наднациональных организаций (добровольной передачи (уступки) ими своих суверенных прав международным организациям). Такая уступка, как отмечает В.В. Маклаков, весьма заметна в отношении двух институтов - в отношении прав и свобод и в отношении экономической и социальной политики в странах Западной Европы. Первая сфера передана в ведение органов Совета Европы, вторая - Европейского Союза. Принимаемые ими решения являются обязательными для государств-членов в указанных сферах; они, таким образом, вторгаются в значительной мере в компетенцию органов, учрежденных конституциями европейских государств, и регулируют отношения в сфере прав и свобод. Соответствующие судебные и исполнительные органы государств - членов Совета Европы и Европейского Союза (ЕС) должны исполнять решения, вынесенные наднациональными органами. Так, включенные в июне 1992 г. в Конституцию Франции 1958 г. ст. ст. 88-1-88-4 предусматривают добровольную передачу Францией ЕС определенной компетенции, в осуществлении которой Франция будет участвовать в рамках этих объединений, передачу на условиях взаимности компетенции для учреждения Европейского экономического и финансового союза, включая установление правил пересечения его внешних границ, предоставление на условиях взаимности избирательных прав на муниципальных выборах гражданам других государств - участников Европейского Союза.

Примечательной особенностью современного конституционного развития мира стало принятие Европейским Союзом собственной конституции в 2004 г., воплотившей конституционный опыт 25-ти государств Европы (участников создания Конституции ЕС). Характерными чертами Конституции ЕС как конституции новейшего поколения являются: закрепление новой модели объединения, сочетающей международно-правовые и конституционно-правовые черты, введение новой рубрикации в разграничение полномочий ЕС и государств-членов, формулирование некоторых новых принципов их отношений (субсидиарность и пропорциональность), введение порядка принятия законов и основ законодательства ЕС путем тщательных предварительных согласований с государствами-членами с учетом не только стран, голосующих за решение, но и численности их населения, обоснованное разделение понятий регионального самоуправления и местного (муниципального) самоуправления, официальное перечисление общечеловеческих ценностей и др.

При проведении конституционной реформы необходимо обратить особое внимание на объективную связь радикальной реформы политической и правовой системы с экономическими преобразованиями - признанным фактом мировой истории нового и новейшего времени. Такими примерами, по мнению специалистов, могут служить Новый курс Рузвельта и «рейганомика» в США, реформы Эрхарда в послевоенной Германии, преобразования в послевоенной Японии, реформы 1970-х гг. в странах Западной Европы. «Повсюду вмешательство государства в экономику, - отмечает в этой связи А.Н. Медушевский, - было связано с модернизацией гражданского и публичного права, преобразованием судебной системы и системы административного управления. Современный идеал гражданского общества и правового государства предполагает рассмотрение права в качестве основы и главного инструмента социальных изменений, а потому тесно связан с теорией и практикой юриспруденции, подготовкой кадров специалистов в этой области».

Необходимо также отметить, что любые реформы (политические, административные, экономические и др.) должны иметь всеобъемлющий, структурный характер и в конечном итоге потребовать четкого конституционного оформления. Все это требует, в свою очередь, теоретического осмысления содержания и сущности современных конституционных реформ, поиска научной концепции оптимальной модели современной конституции.

В настоящее время активные конституционные реформы идут во многих странах мира. Необходимо отметить в этой связи, что еще «в 1988 г. объединением 58-ми политологов, юристов и парламентариев Северной Америки, Европы и Японии был создан модельный проект «Конституции Союза Демократий» - весьма интересное проявление стратегии мирового конституционного развития». В более скромном законопроектном качестве миру политики, как отмечается в конституционно-правовой литературе, известны также принципы социальной справедливости Э. Фрома: а) максимальная децентрализация политики; б) замена бюрократического способа управления гуманистическим; в) запрещение «промывания мозгов»; г) создание эффективной информационной системы; д) отделение создания интеллектуальных проектов от их применения в промышленности и обороне Речицкий В.В. Конституционализм. Примечательно, по мнению В.В. Речицкого, что только в конституционном процессе в Украине перед принятием Конституции 1996 г. было выработано больше десятка конституционных проектов, основанных на различных политических моделях современного понимания демократии Речицкий В.В. Конституционализм.

Важно также отметить, что, хотя за 50-летний срок действия Конституции Италии 1947 г. в нее было внесено около десяти поправок, незначительно изменивших, главным образом, организационные моменты в деятельности центральных органов государственной власти, в стране с середины 1970-х гг. не прекращаются дискуссии о реформе Основного закона Италии. Повод для таких обсуждений - существующая политическая нестабильность в Италии, результатом которой являются многочисленные правительственные кризисы. По мнению итальянских исследователей, несовершенство государственной системы зиждется также и в недостаточно качественной работе парламента, принимающего слишком много законов, большинство из которых носят мелкий, частный характер. Внутри политических партий нет единства, они разбиты на фракции, часто противостоящие друг другу. Данное обстоятельство ведет к тому, что коалиционные правительства не могут посредством партийных мер воздействия управлять депутатами парламента при принятии законов и, особенно, такого важного закона, как ежегодный государственный бюджет страны. В этой связи в 1997 г. парламентом Италии был принят Конституционный закон об учреждении совместной комиссии палаты депутатов и сената из 70-ти членов для подготовки реформы Конституции Италии в той ее части, которая регулирует правовое положение президента, парламента и правительства.

Конституция Франции до 2001 г. также претерпела десять частичных пересмотров, из которых одни носили технический характер, другие же кардинально повлияли на ее содержание (конституционные реформы 1962 г., 1976 г., 1992 г., 1995 г., 2000 г.). Кроме этих девяти, доведенных до конца пересмотров, было еще пять проектов частичных пересмотров Конституции Франции, которые либо прошли через парламент, но не были представлены на ратификацию, либо были только внесены правительством в парламент, либо в процессе обсуждения отзывались из него Конституции зарубежных государств…

Требует всемерного осмысления и конституционный опыт Швейцарии, которая стала первым государством в Западной Европе, в своей истории дважды принявшей новую конституцию в результате полного пересмотра предыдущей (в 1874 и 1999 гг.). Значение института такого пересмотра, по мнению специалистов, состоит в том, что «он позволяет в рамках существующих правовых норм законно ввести новую конституцию с новыми параметрами при соответствующем изменении политических сил. В результате исключается возможность нелегитимного, порою насильственного изменения существующего государственного строя» Там же.

С момента вступления в силу одной из новейших конституций мира, Конституции Бразилии 1988 г., она уже около 20-ти раз подвергалась изменениям; в нее было включено несколько новых статей, как в Основную часть, так и в Акт о переходных положениях (полностью или частично изменения коснулись около 30-ти статей Конституции Бразилии). Из числа поправок в Конституцию Бразилии особо выделяют: изменение норм о бразильском гражданстве (Поправка №3 от 7 июня 1994 г.); сокращение срока полномочий президента республики с пяти до четырех лет (Поправка №5 от 7 июня 1994 г.); сокращение монопольной деятельности бразильского государственного концерна «Петроба» в нефтяной промышленности (ст. 177) и др. Там же.

Активный конституционный процесс характерен и для политической практики Индии, где в результате принятия поправок в Конституцию 1949 г. было добавлено около 80-ти новых статей, исключено около 20-ти, всего было произведено около 500 различных изменений текста. Самые крупные изменения и дополнения, внесенные в Конституцию Индии, перестроили федеративную структуру государства, впервые включили положения о политических партиях, изменили содержание права собственности и способы ее защиты, ввели определение Индии как социалистического государства и др. Более 100 поправок было внесено в Основной закон Германии 1949 г., 600 - в Конституцию Мексики 1917 г. Очень часто заменялись конституции в Таиланде (многие из них провозглашались как временные конституции), в Йемене, в целом ряде африканских стран. В этой связи специалистами особо выделяется Венесуэла, в которой за почти два столетия (с 1811 г.) сменилось четыре десятка конституций, т.е. в среднем конституции заменялись раз в пять-шесть лет (нередко в связи с избранием нового президента), хотя их тексты были очень похожими.

Небезынтересен также опыт конституционного развития Китая, в котором вопросы проведения конституционной реформы считаются наиболее дискуссионными и теоретически сложными. Так, по мнению известного китайского государствоведа Сяо Юна, конституционные реформы, проводимые в КНР в течение последних 20-ти лет, направлены на создание социалистического правового государства и рыночной экономики. Наблюдения за процессом конституционных реформ в Китае и других странах дают исследователю основание считать, что существует три типа конституций.

Первый тип - «революционная конституция», которая служит для легитимации политических сил, захвативших власть; она опирается на революцию, а не на предшествующие законы.

Второй тип - «конституция периода реформ» появляется тогда, когда в стране существует множество нерешенных проблем. Эта конституция призвана усилить результаты реформ и поддержать необходимый для их проведения порядок; ее основанием служат уже существующие законы, осуществляющая реформы власть и сама реформа.

Третий тип - «конституционалистская конституция», «которая принимается после того, как революция или реформа достигают своих целей и устанавливаются конституционная система и верховные права». Отличительной чертой этой конституции является то, что она становится документом высшей юридической силы и «все виды деятельности государства и общества вовлечены в орбиту конституционного регулирования». Конституция, относящаяся к этому типу, хотя и направлена на развитие общества, но главная ее цель - поддержание учрежденного ею порядка и стабильности в обществе. В настоящее время КНР, по мнению автора, переходит от «конституции периода реформ» к «конституционалистской конституции».

При изучении пересмотра конституционного процесса с юридической точки зрения необходимо различать нормативный и социологический подходы к вопросам такого пересмотра. В широком осмыслении понятие «конституционная ревизия» охватывает самые различные типы ее изменений - от создания новой конституции путем «конституционной революции» (когда возникает разрыв конституирующей и конституционной власти) до более или менее радикальных конституционных реформ, выражающихся в поправках или отдельных незначительных модификациях. Таким образом, отмечает А.Н. Медушевский, пересмотр конституции способен как разрушать, так и производить конституционное право.

В этом, последнем, смысле ревизия может быть предметом рассмотрения с формально-правовой или чисто нормативной точки зрения, не выходящей за пределы позитивных конституционных норм. Решающее значение имеет обращение к конституционным нормам более высокого порядка, которые могут быть определены как нормы производства конституционных норм в формальном смысле слова. Именно они составляют нормы пересмотра конституции. Речь идет о наивысших конституционных нормах, ценность которых не может быть объяснена какими-либо другими нормами, но которые определяют порядок изменения конституции и правомочность высших государственных институтов - парламента и президента приводить в действие все другие нормы.