Конституционный суд Российской Федерации

     Определение Конституционного суда Российской Федерации  от 6 марта 2008 г. № 214-О-П по жалобе гражданина Севашева Александра Васильевича на нарушение его конституционных прав ч. 4 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

     Гражданин А. В. Севашев оспаривает конституционность ч. 4 ст. 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

     Конституционный суд РФ признал жалобу гражданина Севашева А. В. не подлежащей дальнейшему  рассмотрению в заседании Конституционного Суда РФ о чём вынес вышеуказанное определение.

     05 октября 2005 года между мэром  муниципального образования «Город Новошахтинск» и главой администрации муниципального образования «Красносулинский район» было заключено соглашение о передаче земельного участка площадью 1315 га муниципального образования «Город Новошахтинск» муниципальному образованию «Красносулинский район». 06 октября 2005 года данное соглашение было утверждено на внеочередном заседании Новошахтинской городской Думы, которая одновременно обратилась в Законодательное Собрание Ростовской области с ходатайством об установлении новых границ соответствующих муниципальных образований. Законом Ростовской области от 13 декабря 2005 года № 407-ЗС «О внесении изменений в областные законы «Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования «Красносулинский район» и муниципальных образований в его составе» и «Об установлении границы и наделении статусом городского округа муниципального образования «Город Новошахтинск» границы названных муниципальных образований были изменены.

     Заявитель считает, что ч. 4 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагает возможность отчуждения части территории муниципального образования по решению его представительного органа фактически без учета мнения населения и вопреки интересам местного сообщества, что противоречит ч. 2 ст. 131 Конституции РФ. Также заявитель указал, что произведенное территориальное изменение существенным образом повлияло на состав материально-финансовой базы города Новошахтинска и тем самым привело к ущемлению социально-экономических прав как его самого, так и иных жителей Новошахтинска.

     Итак, теперь попробуем дать правовую оценку ситуации и определению Конституционного суда.

     У муниципальных образований есть право изменения границ. В соответствии с ч. 4 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений. Данное законоположение не предполагает передачу от одного муниципального образования другому столь существенной части территории населенного пункта или поселения, которая имела бы для них жизненно важное значение и, соответственно, отделение которой означало бы фактическое изменение правового статуса населенного пункта или поселения, территории которых выступают объектом территориальных изменений¹.

     На  основании ч. 2 ст. 131 Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Стоит отметить, что подобные формулировки содержатся в Европейской хартии местного самоуправления. Так в соответствии со ст. 5 Хартии предусматривается, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом².

     Европейская хартия местного самоуправления также  является обязательной для исполнения в Российской Федерации, так как она была ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 г. № 55-ФЗ.

     Таким образом, положения ч. 4 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формально соответствуют требованиям как Конституции РФ, так и ратифицированных международно-правовых актов.

     Вместе  с тем, Конституционный суд РФ указал, что представительные органы местного самоуправления находятся в устойчивой представительно-правовой связи с соответствующим местным сообществом, подконтролен ему и перед ним ответствен, они вправе и обязаны осуществлять все свои полномочия от имени и в интересах населения муниципального образования.

     Основываясь на данном выводе Конституционный суд  РФ посчитал, что оспариваемая А. В. Севашовым норма не противоречит Конституции РФ.

     В то же время автор считает необходимым  отметить, что ранее согласно ч. 2 ст. 13 Федерального закона  от 28.08.1995 N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление³.

     Верховный Суд РФ довольно последовательно  соблюдал нормы о необходимости выявления и учета мнения населения и требовал того же от судов нижестоящих инстанций. В качестве примеров таких судебных решений можно привести Определение Верховного Суда РФ от 31 мая 2002 г. N 52-Г02-2, Определение Верховного Суда РФ от 03 декабря 2002 г. N 93-Г02-24, Определение Верховного Суда РФ от 17 мая 2002 г. по делу N 93-Г02-8.

     В указанных судебных актах говорилось о разных способах выявления и  учёта мнения населения: опрос, референдум, обсуждение.

     С принятием Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ситуация изменилась. В данном законе имеется четкое указание на форму выявления мнения населения – голосование по вопросам изменения границ, преобразования или упразднения муниципального образования. В небольших населенных пунктах допускается проведение сходов.

     Автор считает, что замена референдума  как формы выявления мнения на голосование представляется вполне оправданной, однако в рассматриваемом определении Конституционного суда РФ его правовая позиция изложена так, что вопросы об изменении границ муниципальных образований может осуществляться путём принятия соответствующих решений только представительными органами муниципальных образований, границы которых предполагается изменить.

     В федеральном законодательстве установлен только один вид референдума – императивный. В избранной законодателем системе разграничения вопросов, которые могут быть разрешены при непосредственном волеизъявлении граждан, применение института местного референдума для выявления мнения населения по вопросу изменения границ и преобразования муниципального образования невозможно по следующим причинам. При изменении границ муниципальных образований всегда затрагиваются интересы не менее двух муниципальных образований. В случае принятия противоположных решений в этих муниципальных образованиях либо если в одном муниципальном образовании референдум не состоялся, обеспечить общеобязательный статус решения референдума не представляется возможным. Соответственно на территории одного из муниципальных образований решение референдума в такой ситуации не может быть реализовано. Только консолидированное одинаковое решение референдумов в муниципальных образованиях, границы которых предполагается изменить, предоставляет возможность реализовать решение каждого из них. Поэтому введение федеральным законодателем нового института непосредственной демократии – института голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования - обоснованно⁴.

     В Федеральном законе № 131-ФЗ предусмотрены  гарантии прав граждан на осуществление местного самоуправления при изменении границ и статуса муниципальных образований, которые содержатся в ст. 12 - 13.1 закона. Вместе с тем в законе устанавливается, что отсутствие инициативы населения при проведении преобразований внутри муниципальных районов предоставляет это право представительным органам местного самоуправления. Это привело к упрощению процедур и установлению территориальных основ местного самоуправления без согласования с населением. Что, в свою очередь, явилось причиной недовольств, различных споров и конфликтов. В Республике Ингушетия установление границ муниципальных образований без учета мнения населения привело к межнациональным конфликтам, в Карачаево-Черкесии группа абазин протестовала против нового административно-территориального деления Республики и требовала выделения национального Абазинского района.

     Автор данной работы считает действующую  позицию Конституционного суда РФ по данному вопросу неправильной. По сути, сейчас представительные органы местного самоуправления решают вопрос об изменении границ муниципального образования без согласования с населением этих образований.

     Не  секрет, что основу депутатского корпуса  большинства представительных органов муниципальных образований составляют либо местные бизнесмены, либо лица, имеющие непосредственное отношение к бизнесу. Таким образом, депутаты, принимая решение об изменении границ муниципального образования, могут руководствоваться какими-либо корыстными интересами, имея заинтересованность в отношении части территории к другому муниципальному образованию. В такой ситуации интересы жителей будут ущемляться, причем фактическое отчуждение части территории муниципального образования будет проходить на законных основаниях.

     Во-первых, тот факт, что депутаты в представительные органы местного самоуправления избираются населением данных муниципальных образований не свидетельствует о том, что население доверяет депутату решать по своему усмотрению вопросы об изменении границ муниципальных образований. Избрание депутатов в местные представительные органы, как правило, происходит на основе предвыборных обещаний депутата и доверии населении к нему как личности. Таким образом, на предвыборной кампании вопрос об изменении границ моет не подниматься вообще, а по прошествии некоторого времени депутату необходимо принимать решение об изменении границ муниципального образования.

     Во-вторых, по данным сайта Центральной избирательной  комиссии Российской Федерации явка на выборах в депутатов в представительные органы местного самоуправления традиционно ниже явки избирателей на местные референдумы. Таким образом, те избиратели, которые по каким-либо причинам не участвовали в выборах депутата своего округа, могут быть заинтересованы в необходимости (отсутствии такой необходимости) изменения  границ муниципального образования в котором они проживают, однако фактически лишаются возможности повлиять на решение представительного органа.

     Очевидно, что изменение границ муниципальных  образований не происходит просто так. Всегда кто-то в силу каких-либо причин желает это сделать. Отдавать разрешение вопросов об изменении границ муниципального образования местным депутатам неправильно. П. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ определены вопросы исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Стоит особо отметить, что утверждение решений об изменении границ муниципального образования не отнесено федеральным законодательством к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Вместе с тем решение таких вопросов отдано федеральным законодателем на откуп законодателям субъектов РФ.

     Таким образом, Определение Конституционного суда Российской Федерации  от 6 марта 2008 г. № 214-О-П по жалобе гражданина Севашева Александра Васильевича на нарушение его конституционных прав ч. 4 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является достаточно спорным.