В-четвертых, право на безопасность жизни,
здоровья, собственности - неотъемлемое
право человека. Никто не защитит права
человека лучше, чем те, кто находятся
к нему ближе всего - неправительственные
организации, понимающие важность повседневных нужд рядовых
граждан. Общественные объединения
в настоящее время также решают главнейшие
проблемы общественной и духовной безопасности страны.
Роль государства в данном случае заключается
в том, чтобы помочь наиболее здоровым
и активным силам общества противостоять
натиску разрушительного воздействия
на культуру и общественное самосознание.
Глава 2. Формы взаимодействия общественных
объединений с органами государственной
власти
2.1. Правовое регулирование
общественных объединений в России
Основы правового статуса общественных
объединений устанавливаются и гарантируются
Конституцией Российской Федерации, в статьях: 13, 30 и ряде других, без которых
существование общественных объединений
было бы невозможно (например, ст. 28,29,31,32 Конституции Российской Федерации).Важное
значение имеют также международные документы,
такие как: ·Всеобщая декларация прав человека;
·Пакт о гражданских и политических правах.
Содержание прав граждан на объединение,
основные государственные гарантии этого
права, статус общественных объединений,
порядок их создания, деятельности, реорганизации
и (или) ликвидации регулируются ФЗ «Об
общественных объединениях», Гражданским
кодексом РФ и другими законами об отдельных видах общественных объединений.
«Особенности, связанные с созданием,
деятельностью, реорганизацией и (или)
ликвидацией отдельных видов общественных
объединений - политических партий, профессиональных
союзов, благотворительных и других видов
общественных объединений, - могут регулироваться
специальными законами, принимаемыми
в соответствии с настоящим Федеральным
законом. Деятельность указанных общественных
объединений до принятия специальных
законов, а также деятельность общественных
объединений, не урегулированная специальными
законами, регулируются ФЗ «Об общественных
объединениях» - ст. 4 ФЗ «Об общественных
объединениях».
На момент принятия Федерального закона
«Об общественных объединениях», его исходные
правовые принципы опирались только на
Конституцию РФ и Гражданский кодекс. В последующем законодательнаябаза
деятельности общественных объединений
значительно расширилась и в настоящее время включает следующие Федеральные законы:
1) настоящий Федеральный закон «Об общественных
объединениях» от 19 мая 1995 г.,
2) Федеральный закон «О государственной
поддержке молодежных и детских общественных объединениях» от 26 июня 1995 г.;
3) Федеральный закон «О благотворительной
деятельности и благотворительных организациях» от 11 августа 1995 г.;
4) Федеральный закон «О профсоюзах, их
правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г.;
5)Федеральный закон «О некоммерческих
организациях» от 12 января 1996 г. При этом
важно учитывать, как взаимодействуют
и применяются нормы указанных Федеральных
законов в отношении каждого отдельного
общественного объединения: если законы
о профсоюзах и молодежных объединениях
полностью попадают в сферу деятельности
базового закона об общественных объединениях,
устанавливая особенности регулирования
конкретных видов таких объединений, то
законы о некоммерческих и благотворительных
организациях попадают в эту сферу лишь
частично. Закон о некоммерческих организациях
регулирует в основном гражданско-правовые,
имущественные отношения в организациях,
не преследующих целей извлечения прибыли.
Кроме того, в данной сфере действуют следующие
важные нормативные акты:
1) Приказ Минюста РФ от 12 июля 2002 N 199 «Об
утверждении форм документов, применяемых
при государственной регистрации Торгово-Промышленной
палаты, общественного объединения и религиозной
организации в качестве юридического лица»;
2) Приказ Минюста РФ от 08.08.2001 N 237 «Об утверждении
образцов документов, необходимых для
государственной регистрации политической
партии и ее регионального отделения»;
3) Приказ Минюста РФ от 06.10.1997 N 19-01-122-97 «О
правилах рассмотрения заявлений о государственной
регистрации общественных объединений».
2.2. Взаимодействие государства
в процессе создания общественных объединений
Согласно ст. 18 ФЗ «Об общественных объединениях»
общественные объединения создаются по
инициативе их учредителей - не менее трех
физических лиц. Количество учредителей
для создания отдельных видов общественных объединений может устанавливаться
специальными законами о соответствующих
видах общественных объединений. В состав
учредителей наряду с физическими лицами
могут входить юридические лица – общественные объединения.
Решения о создании общественного объединения,
об утверждении его устава и о формировании
руководящих и контрольно-ревизионного
органов принимаются на съезде (конференции)
или общем собрании. С момента принятия
указанных решений общественное объединение
считается созданным: осуществляет свою
уставную деятельность, приобретает права,
за исключением прав юридического лица,
и принимает на себя обязанности, предусмотренные настоящим Федеральным законом.4
Правоспособность общественного объединения
как юридического лица возникает с момента
государственной регистрации данного
объединения. При создании общественного
объединения государство предъявляет
требования к его учредителям и членам.
Не может быть учредителем, членом, участником общественного объединения:
1) иностранный гражданин или лицо без гражданства,
в отношении которых в установленном законодательством
Российской Федерации порядке принято
решение о нежелательности их пребывания
(проживания) в Российской Федерации;
2) лицо, включенное в перечень в соответствии
с пунктом 2 статьи 6 Федерального закона
от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии
легализации (отмыванию) денежных средств,
полученных преступным путем, и финансированию терроризма»;
3) общественное объединение, деятельность
которого приостановлена в соответствии
со статьей 10 Федерального закона от 25
июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии
экстремистской деятельности» (далее
- Федеральный закон «О противодействии
экстремистской деятельности»); 4) лицо,
в отношении которого вступившим в законную
силу решением суда установлено, что в
его действиях содержатся признаки экстремистской
деятельности;
5) лицо, содержащееся в местах лишения
свободы по приговору суда.
В соответствии со ст. 19 ФЗ «Об общественных
объединениях» членами и участниками
молодежных общественных объединений
могут быть граждане, достигшие 14 лет;
членами и участниками детских общественных
объединений могут быть граждане, достигшие 8 лет.
Условия и порядок приобретения, утраты
членства, включая условия выбытия из
членов общественных объединений по возрасту,
определяются уставами соответствующих
общественных объединений. Устав общественного
объединения согласно ст. 20 ФЗ «Об общественных
объединениях» должен включать:
1) название, цели общественного объединения,
его организационно-правовую форму;
2) структуру общественного объединения,
руководящие и контрольно-ревизионный
органы общественного объединения, территорию,
в пределах которой данное объединение
осуществляет свою деятельность;
3) условия и порядок приобретения и утраты
членства в общественном объединении,
права и обязанности членов данного объединения
(только для объединения, предусматривающего членство);
4) компетенцию и порядок формирования
руководящих органов общественного объединения;
5) порядок внесения изменений и дополнений
в устав общественного объединения;
6) источники формирования денежных средств
и иного имущества общественного объединения,
права общественного объединения и его
структурных подразделений по управлению имуществом;
7) порядок реорганизации и (или) ликвидации
общественного объединения. Процедура
государственной регистрации общественных
объединений описана в ст. 21 ФЗ «Об общественных
объединениях». В соответствии с ней для
приобретения прав юридического лица
общественное объединение должно в обязательном
порядке пройти государственную регистрацию
согласно ФЗ «О государственной регистрации
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
Решение о государственной регистрации
(или об отказе в государственной регистрации)
общественного объединения принимается
федеральным органом исполнительной власти,
уполномоченным в области государственной
регистрации общественных объединений,
или его территориальным органом. Для
совершения процедуры государственной
регистрации общественного объединения
следует предоставить соответствующему
федеральному органу (или территориальному)
следующие документы:
1) заявление, подписанное уполномоченным
лицом (заявителем), с указанием его фамилии,
имени, отчества, места жительства и контактных
телефонов; 2) устав общественного объединения в трех экземплярах;
3) выписка из протокола учредительной
конференции или общего собрания, содержащая
сведения о создании общественного объединения,
об утверждении его устава и о формировании
руководящих органов и контрольно-ревизионного органа;
4) сведения об учредителях;
5) документ об уплате государственной пошлины;
6) сведения об адресе (о месте нахождения)
постоянно действующего руководящего
органа общественного объединения, по
которому осуществляется связь с общественным объединением;
7) протоколы учредительных конференций
или общих собраний структурных подразделений
для международного, общероссийского
и межрегионального общественных объединений;
8) при использовании в наименовании общественного
объединения личного имени гражданина,
символики, защищенной законодательством
Российской Федерации об охране интеллектуальной
собственности или авторских прав, а также
полного наименования иного юридического
лица как части собственного наименования
- документы, подтверждающие правомочия
на их использование.
Документы подаются представителями общественного
объединения в федеральный орган в течение
трех месяцев после проведения учредительной
конференции. Далее территориальным органом
федерального органа государственной
регистрации в соответствующем субъекте
Российской Федерации на основании предоставленных
документов принимается решение о государственной
регистрации отделения общественного
объединения. Федеральный орган государственной
регистрации в течение тридцати дней со
дня подачи заявления о государственной
регистрации общественного объединения
обязан принять решение о государственной
регистрации общественного объединения
либо отказать в государственной регистрации
общественного объединения и выдать заявителю
мотивированный отказ в письменной форме.
Далее федеральный орган государственной
регистрации направляет в уполномоченный
регистрирующий орган сведения и документы,
необходимые для осуществления данным
органом функций по ведению единого государственного реестра юридических лиц.
На основании указанного решения и представленных
федеральным органом государственной
регистрации сведений и документов уполномоченный
регистрирующий орган в срок не более
чем пять рабочих дней со дня получения
этих сведений и документов вносит в единый
государственный реестр юридических лиц
соответствующую запись и сообщает об
этом в орган, принявший решение о государственной
регистрации общественного объединения.
После этого федеральный орган государственной
регистрации выдает заявителю свидетельство о государственной регистрации.
Согласно ст.23 ФЗ «Об общественных объединениях»
в государственной регистрации общественного
объединения может быть отказано по следующим основаниям:
1) если устав общественного объединения
противоречит Конституции Российской
Федерации и законодательству Российской
Федерации;
2) если необходимые для государственной
регистрации документы, предусмотренные
настоящим Федеральным законом, представлены
не полностью, либо оформлены в ненадлежащем
порядке, либо представлены в ненадлежащий орган;
3) если выступившее в качестве учредителя
общественного объединения лицо не может
быть учредителем в соответствии с ограничениями
ФЗ «Об общественных объединениях»;
4) если ранее зарегистрированное общественное
объединение с тем же наименованием осуществляет
свою деятельность в пределах той же территории;
5) если установлено, что в представленных
учредительных документах общественного
объединения содержится недостоверная
информация;
6) если наименование общественного объединения
оскорбляет нравственность, национальные
и религиозные чувства граждан.5
2.3. Государственный контроль
и надзор за деятельностью общественных
объединений
В соответствии со статьей 38 ФЗ «Об общественных
объединениях» надзор за соблюдением
законов общественными объединениями осуществляет прокуратура
Российской Федерации. Орган, принимающий
решения о государственной регистрации
общественных объединений, реализует
контроль за соответствием их деятельности
уставным целям. При осуществлении данного контроля указанный орган вправе:
1) запрашивать у руководящих органов общественных
объединений их распорядительные документы;
2) направлять своих представителей для
участия в проводимых общественными объединениями мероприятиях;
3) не чаще одного раза в год проводить проверки
соответствия деятельности общественных
объединений, в том числе по расходованию
денежных средств и использованию иного
имущества, их уставным целям в порядке,
определяемом федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому
регулированию в сфере юстиции;
4) запрашивать и получать информацию о
финансово-хозяйственной деятельности
общественных объединений у органов государственной
статистики, федерального органа исполнительной
власти, уполномоченного по контролю и
надзору в области налогов и сборов, и
иных органов государственного надзора
и контроля, а также у кредитных и иных
финансовых организаций;
5) в случае выявления нарушения общественными
объединениями Конституции Российской
Федерации и законодательства Российской
Федерации или совершения ими действий,
противоречащих их уставным целям, органом,
принимающим решения о государственной
регистрации общественных объединений,
может быть вынесено руководящим органам
данных объединений письменное предупреждение
с указанием конкретных оснований вынесения
предупреждения и срока устранения указанного
нарушения, который составляет не менее
одного месяца. Предупреждение, вынесенное
органом, принимающим решения о государственной
регистрации общественных объединений,
может быть обжаловано общественными
объединениями в вышестоящий орган или
в суд.6
Федеральные органы государственного
финансового контроля, федеральный орган
исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области
налогов и сборов, федеральный орган исполнительной
власти, уполномоченный на осуществление
функции по противодействию легализации
(отмыванию) доходов, полученных преступным
путем, и финансированию терроризма, устанавливают
соответствие расходования общественными
объединениями денежных средств и использования
иного имущества уставным целям и сообщают
о результатах в орган, принявший решение
о государственной регистрации соответствующего
общественного объединения.
Глава 3. Проблемы взаимоотношений
государства и общественных объединений
3.1. Приостановление и запрет
деятельности общественных объединений
Важнейшим средством обеспечения законности
в деятельности общественных объединений
являются институты приостановления их деятельности, а также ликвидации
(запрета) общественных объединений. Правовую
основу мер государственного контроля
за деятельностью общественных объединений составляют:
1) ч. 5 ст. 13 Конституции РФ, в которой закреплен
запрет на создание и деятельность общественных
объединений, цели или действия которых
направлены на насильственное изменение
основ конституционного строя и нарушение
целостности Российской Федерации, подрыв
безопасности государства, создание вооруженных
формирований, разжигание социальной,
расовой, национальной и религиозной розни;
2) соответствующие положения федеральных
конституционных законов; 3) положения
ряда федеральных законов (ФЗ от 19 мая
1995 г. «Об общественных объединениях»,
ФЗ от 12 января 1996 г. «О профессиональных
союзах, их правах и гарантиях деятельности»,
ФЗ от 11 июля 2001 г. «О политических партиях»
и ФЗ от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности»).
В соответствии со ст. 42 ФЗ «Об общественных
объединениях» в случае нарушения общественным
объединением положений Конституции и
законодательства РФ уполномоченный федеральный
или территориальный орган (Генеральный
прокурор или подчиненный ему прокурор)
передает в руководящий орган этого объединения
представление об указанных нарушениях и сроках их устранения.
Если после получения данного представления
указанные нарушения не были устранены
или исправлены общественным объединением
в установленные сроки, то соответствующий
федеральный орган (прокурор) имеет право
приостановить деятельность общественного
объединения на срок до шести месяцев.
Решение о приостановлении деятельности
объединения может быть обжаловано в суде
до рассмотрения судом заявления о его
ликвидации или запрете деятельности.
Во время приостановления деятельности
общественного объединения приостанавливаются
его права как учредителя средств массовой
информации, ему запрещается проводить
демонстрации, митинги и иные массовые
акции и мероприятия, участвовать в выборах,
и использовать банковские вклады за исключением
хозяйственных расчетов и выплат по трудовым
договорам, возмещения убытков и уплаты
штрафов.
В соответствии со ст. 44 ФЗ «Об общественных
объединениях» федеральный орган или
Генеральный прокурор РФ имеют право осуществить
запрет деятельности общественного объединения
в случае нарушения им законодательства
России. Точными основаниями запрета его
деятельности являются следующие:
1) нарушение общественным объединением
прав и свобод человека и гражданина;
2) неоднократные или грубые нарушения
общественным объединением Конституции
РФ.
3.2. Анализ законодательной
базы и направления совершенствования
В связи с принятием Федерального закона
«О противодействии экстремистской деятельности»
и последовавшего за ним ФЗ от 25 июля 2002г.
«О внесении изменений и дополнений в
законодательные акты в связи с принятием Федерального закона
«О противодействии экстремистской деятельности»
рассматриваемые правовые институты претерпели
значительные изменения. Этим изменениям
предшествовала дискуссия в научных, политических
и общественных кругах. Противники принятых
законодательных решений, в частности,
высказывали опасения, что новая законодательная
трактовка данных правовых институтов
чревата превращением правовых процедур
в политическое оружие, используемое властью
против своих политических оппонентов.
Однако, осуществленная законодателем
корректировка правовых институтов приостановления
и запрета деятельности общественных
объединений, скорее всего, обусловлена
актуальными потребностями в выработке
более эффективных правовых средств противодействия
усиливающейся экстремистской угрозе
и в принципе заслуживает поддержки.
Следует все же отметить, что нормативно-правовое
качество данных законодательных нововведений
имеет целый ряд недоработок. Рассмотрим
действующие положения приостановления
и запрета деятельности общественных объединений под этим углом зрения.
Приостановление деятельности общественного
объединения - это средство государственного
принуждения означает временный запрет
на осуществление определенной деятельности
данного объединения в случае нарушения
им закона на основании решения компетентного
органа власти. Такая мера воздействия
к нарушителям закона предусмотрена не
только законодательством об общественных
объединениях, но является элементом целого
ряда иных правовых институтов. Например,
ФЗ от 8 августа 2001 г. «О лицензировании
отдельных видов деятельности» в ст. 13
рассматривает приостановление лицензии
как одно из средств административного
воздействия на нарушителей закона.
В юридической литературе эта общеправовая
мера государственного принуждения оценивается
по-разному. Одни авторы склонны видеть
в приостановлении юридическую санкцию
за уже совершенное правонарушение; другие
полагают, что приостановление следует
относить исключительно к мерам предупреждения
и пресечения. Согласно многим юристам
приостановление деятельности общественного
объединения - это прежде всего санкция
за нарушение законодательства, которая
имеет превентивное значение. Реформирование
института приостановления деятельности
общественного объединения, осуществленное
в связи с принятием ФЗ «О противодействии
экстремистской деятельности», выразилось
в упрощении процедуры приостановления:
судебный порядок уступил место административному.
Кроме того, теперь органы юстиции не связаны,
как ранее, необходимостью вынесения двух
предупреждений общественным объединениям
в случае нарушения последними законодательства.
Предупреждения, выносимые общественным
объединениям ранее - до инициирования
вопроса о приостановлении их деятельности,
в ФЗ «Об общественных объединениях» заменены
однократным представлением, а согласно
ФЗ «О противодействии экстремистской
деятельности» представления вообще не
требуется. Сформировавшаяся в результате
такого подхода правовая конструкция
процедуры приостановления в целом соответствует
целям укрепления правовой основы противодействия
общественным объединениям, осуществляющим
противоправную деятельность. Недостатком
же этой схемы является то обстоятельство,
что в ФЗ «Об общественных объединениях»
не указан срок, в течение которого общественные
объединения должны исправить допущенные
нарушения. Правда, в тех случаях, когда
такое представление вносится органами
прокуратуры, действуют соответствующие
нормы ФЗ от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре
Российской Федерации», согласно которым
в течение месяца со дня вынесения представления
должны быть приняты конкретные меры по
устранению допущенных нарушений закона,
их причин и условий, им способствующих
(п. 1 ст. 24).7 Однако открытым остается вопрос о сроке,
в течение которого общественные объединения
обязаны устранить нарушения, послужившие
основанием для вынесения представления
со стороны органов юстиции. Такая ситуация
создает потенциальную опасность административного
произвола со стороны органов юстиции,
поскольку допускает возможность установления
срока, в течение которого невозможно
исправить допущенные нарушения.
Другая проблема, которая появилась после
внесения поправок в ФЗ «Об общественных
объединениях», связана с неточностью
между ст. 38 и 42 данного закона. В ст. 38 за
органами юстиции закреплено право выносить
письменное предупреждение руководящим
органам общественных объединений в случае
выявления нарушений общественным объединением
законодательства или совершения действий,
противоречащих его уставным целям. В
отличие от ст. 38, где говорится о предупреждении,
в измененной редакции ст. 42 речь идет
о внесении представления. В результате
по сути органы юстиции наделены двумя
однопорядковыми полномочиями: выносить
представления общественным объединениям
и выносить им предупреждения. При этом
в соответствии с ФЗ «Об общественных
объединениях» предупреждение как мера,
направленная на устранение нарушений,
допущенных общественным объединением,
по существу не имеет никаких юридически
значимых последствий, что лишает ее правового
смысла.
Требуют уточнения также последствия
приостановления деятельности общественных
объединений. Согласно ст. 43 ФЗ «Об общественных
объединениях» в случае приостановления
деятельности общественного объединения
ему запрещается, в том числе организовывать
и проводить собрания, митинги, и иные
массовые акции или публичные мероприятия.
Однако при этом не совсем понятно, что
следует понимать под «массовыми акциями».
Ведь в качестве таковых можно квалифицировать
и внутренние мероприятия общественных
объединений. Например, общественное объединение,
деятельность которого приостановлена,
в целях исправления допущенных нарушений
примет решение провести свой съезд и
изменить свои программные или уставные
положения или осудить политику, проводимую
собственным руководством. Но, по логике
закона, подобное мероприятие может быть
расценено как массовая акция, проведение
которой временно запрещено. Таким образом,
в законе должны быть установлены четкие
критерии массовости организуемых общественными
объединениями мероприятий или акций.
Институту запрета принадлежит важное
место в механизме государственно-правового
контроля за деятельностью общественных
объединений. Применение данной санкции
должно быть направлено на устранение
общественных структур, нарушающих закон,
и создание препятствий для возобновления их деятельности в будущем.
Основная задача совершенствования института
запрета деятельности общественных объединений
связана с необходимостью наполнить институт
его реальным содержанием, отличным от
гражданско-правового института ликвидации.
При этом прежде всего, необходимо законодательно
закрепить меры, направленные на предотвращение
воссоздания запрещенных общественных
объединений. В этом направлении были
сделаны только первые шаги: установлена
уголовная ответственность за организацию
и участие в деятельности общественных
объединений, в отношении которых судом
были приняты решения о ликвидации и запрете
деятельности в связи с осуществлением
экстремистской деятельности (ст. 282.2 УК
РФ). Наряду с этим в УК РФ предусмотрены
меры ответственности в отношении лиц,
принимавших участие в создании и деятельности
экстремистских сообществ (ст. 282.1).
Следует отметить, что в отдельных государствах
существует практика ограничения права
на объединения. В частности, согласно
ст. 18.2 Основного закона ФРГ тот, кто злоупотребляет
свободой объединения для борьбы против
основ свободного демократического строя,
лишается этого права на основании решения
Конституционного Суда. При этом указанные
лица должны быть ограничены, прежде всего,
в реализации ими права на объединение.
В отечественной юридической литературе
обоснованы предложения о целесообразности
введения аналогичных мер ответственности
и в российское законодательство. Данная
точка зрения заслуживает серьезного внимания со стороны законодателя.
Не способствует повышению эффективности
мер юридической ответственности и то
обстоятельство, что в законодательстве
об общественных объединениях урезаны
полномочия органов юстиции. В ФЗ «Об общественных
объединениях» следует закрепить за органами
юстиции (а не только за прокурором) право
обращаться в суд с исковыми заявлениями
о запрете общественных объединений в
соответствии с данным законом. Кроме
того, эффективная реализация такой санкции,
как запрет общественного объединения,
существенно затрудняется тем обстоятельством,
что действующее законодательство недостаточно
четко определяет основания применения
этой санкции. В частности, как основание
для ликвидации объединения граждан рассматривается
грубое нарушение законодательства. При
этом неясно, что следует понимать под
грубым нарушением законодательства,
а, следовательно, и решение данного вопроса
зависит от усмотрения правоприменительных
органов.8