Особенности гражданской правоспособности публично-правовых образований

Особенности гражданской правоспособности публично-правовых образований

Современное гражданское законодательство традиционно рассматривает Российскую Федерацию, субъектов РФ и муниципальные образования (далее — публично-правовые образования) в качестве особых субъектов гражданского права. Являясь носителями публичной власти, данные субъекты вступают в сферу гражданско-правовых отношений на равных началах с иными участниками — гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК РФ).

В гражданских правоотношениях проявления публичной власти как бы нейтрализуются: публичная власть сохраняется и продолжает принадлежать законным образованиям, но на частные права она повлиять не может. Это обстоятельство еще раз подтверждает тезис о глубинных внутрисистемных связях в праве, где тесно переплетаются частно-публичные элементы.

Однако в двух случаях публично-правовые образования вправе воспользоваться своей властью:

• согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и ч. 2 и. 2 ст. 1 ГК РФ гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях зашиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства;
• в соответствии с ч. 4 п. 1 ст. 2 ГК РФ правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Публично-правовые образования создаются для достижения строго определенных целей, поэтому их участие в гражданских правоотношениях обусловлено достижением этих целей и является следствием объективной необходимости.

В состав гражданской правоспособности публично-правовых образований входят такие элементы, которые юридическим и физическим лицам просто не присущи.

Таким образом, можно говорить о специальной гражданской правоспособности, которая имеет свои особенности, а именно:

• государственные образования вправе быть собственниками любых вещей, в том числе изъятых из оборота и ограниченных в обороте, причем без соблюдения каких-либо условий. Более того, некоторые элементы гражданской правоспособности могут принадлежать только государству, например государственная монополия на определенные виды деятельности;
• публично-правовые образования могут приобретать имущество в собственность по специфическим основаниям(принудительное отчуждение, изъятие, национализация, реквизиция и конфискация);
• имущество публично-правовых образований переходит в частную собственность по особым правилам, образующим институт приватизации;
• именно публично-правовые образования (и никто другой) вправе создавать унитарные предприятия и т. п.;
• в некоторых отношениях публичное образование участвовать не может (договор коммерческой концессии, договор ренты и др.).

Многие положения об участии публично-правовых образований в гражданском обороте подчиняются нормам о юридических липах, являющихся некоммерческими организациями. Это вытекает из смысла нормы п. 2 ст. 124 ГК РФ, согласно которой к публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

К публично-правовым образованиям не могут быть применены многие нормы, регламентирующие правовое положение юридических лиц, как-то: нормы о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, их учредительных документах, отношениях с учредителями, государственной регистрации и др.

Однако не ко всем юридическим лицам применяются общие положения — для ряда из них установлены специальные основания. Что касается государственной регистрации, то муниципальные образования, равно как и их уставы, могут подлежать государственной регистрации, а в государственной регистрации таких публично-правовых образований, которые сами относятся к числу государственных — Российской Федерации и ее субъектов — просто не существует необходимости.

Кроме того, необходимо отмстить, что если понятие юридического лица определяется исключительно в гражданском праве, то конструкция государства (государственного или муниципального образования) — предмет изучения конституционного (государственного) и административного права. Поэтому раскрытие вопроса о правовой природе указанных образований, их сущности и признаках не может быть осуществлено только на основе методов науки гражданского права.

В связи с тем что метод гражданско-правового регулирования прямо противоположен административно-правовым методам, необходимым условием вступления государства (государственного или муниципального образования) в гражданский оборот является «отказ» этого субъекта от некоторых только ему присущих характеристик (суверенитет, власть), входящих в противоречие с общими принципами гражданского права. В связи с этим в п. 1 ст. 124 ГК РФ в отношении государства (государственного или муниципального образования) еще раз (как и в и. 1 ст. 1 ГК РФ) получил закрепление принцип равенства всех участников гражданских правоотношений.

Участие публично-правовых образований в гражданском обороте

Рассматривая вопрос об участии публично-правовых образований в гражданских правоотношениях, необходимо определить, во-первых, круг этих отношений, во-вторых, формы участия в них данных субъектов.

Среди гражданских правоотношений, в которых участвуют публично-правовые образования, в первую очередь следует назвать правоотношения собственности (публичной собственности). Материальную основу для самостоятельного участия данных субъектов в гражданском обороте составляет имущество, принадлежащее им на праве собственности. Российская Федерация и ее субъекты являются субъектами права государственной собственности в отношении объектов соответственно федеральной собственности и собственности субъектов РФ (ст. 214 ГК РФ). Соответственно муниципальные образования являются субъектами права собственности муниципальных образований (ст. 215 ГК РФ).

Основное отличие правоотношений публичной собственности от правоотношений частной собственности заключается в том, что объекты публичной собственности могут и должны использоваться по строго целевому назначению — для материального обеспечения выполнения публичными образованиями своих социальных функций.

Органы местного самоуправления, обеспечивающие, как следует из ст. 130 Конституции РФ, самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью, могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Публично-правовые образования принимают широкое участие в отношениях приватизации, а также в отношениях противоположной направленности — реквизиции, конфискации и национализации — обращению в публичную собственность имущества частных лиц (ст. 242, 243, 306 ГК РФ).

Публично-правовые образования могут стать субъектами наследственных правоотношений - приобрести право на имущество, составляющее наследственную массу. Субъектами права наследования могут быть Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования (п. 2 ст. 1116, ст. 1151, п. 1 ст. 1162 ГК РФ).

В случаях, предусмотренных федеральными законами, Российская Федерация может принимать участие висключительных гражданских правоотношениях — авторских, патентных и иных.

Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования участвуют в обязательственных правоотношениях, как правило, вытекающих из договоров, например, в обязательствах по поставке продукции для федеральных государственных нужд. Кроме того, они выступают заказчиками подрядных работ для государственных нужд, научно-исследовательских, onытно-конст- рукторских и технологических работ, возмездного оказания услуг.

Публично-правовые образования могут осуществлять внутренние и внешние государственные займы, в частности, путем выпуска государственных ценных бумаг.

Государственные и муниципальные образования участвуют и во внедоговорных обязательствах, в частности, по возмещению вреда, причиненного соответственно государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами (ст. 1069 ГК РФ).

Публично-правовые образования могут участвовать в корпоративных отношениях путем приобретения долей участия (акций) в уставном капитале хозяйственных обществ. Как правило, публично-правовые образования приобретают доли участия (акции) не на вторичном их рынке, а в ходе приватизации в порядке, установленном специальным законодательством. Другим способом приобретения права участия в делах и капиталах хозяйственных обществ является внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в их уставные капиталы с целью оплаты дополнительных акций и увеличения уставных капиталов.

Если говорить о формах участия публично-правового образования в гражданском обороте, то необходимо учитывать, что государство, его субъекты и муниципальные образования могут осуществлять свои гражданские права и обязанности как непосредственно, так и через специально созданные ими для этих целей юридическими лицами (опосредованное участие).

В соответствии со ст. 125 ГК РФ гражданские права и обязанности от имени публично-правовых образований осуществляют (исполняют) органы государственной власти либо соответствующие органы местного самоуправления в пределах своей компетенции. По специальному поручению от имени указанных субъектов могут выступать также граждане и юридические лица в случае и в порядке, предусмотренных законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований.

Приватизация, управление и распоряжение иным государственным имуществом (прежде всего недвижимым) и земельными ресурсами России, в том числе закрепление имущества за создаваемыми Российской Федерацией унитарными предприятиями и публичными учреждениями, осуществляются Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом (Росимущество) и его территориальными органами)1.

Полномочия но созданию унитарных предприятий, не относящихся к категории казенных, предоставляются иным государственным органам, чаще всего отдельным министерствам и ведомствам. Следует отметить, что функции по управлению унитарными предприятиями между федеральными органами исполнительной власти четко не разделены.

Отдельные функции по управлению имуществом Российской Федерации и ее представлению в гражданских правоотношениях выполняют Министерство культуры РФ, Министерство юстиции Российской Федерации, некоторые иные министерства и ведомства, созданные по отраслевому признаку, а также Управление делами Президента РФ.

Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Компетенция между исполнительными органами субъектов РФ распределяется, как правило, аналогично распределению компетенции между федеральными министерствами и ведомствами.

Что касается органов субъектов РФ и муниципальных органов, то к числу уполномоченных логично отнести те из них, которые вправе распоряжаться имуществом, составляющим казну субъекта (правительства субъектов РФ) или казну муниципального образования (местные администрации муниципальных образований).

Управление делами муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления:

• представительный орган муниципального образования;
• высшее должностное лицо (глава) муниципального образования;
• местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
• контрольный орган муниципального образования;

иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Все эти органы (в том числе представительные) являются юридическими лицами, а значит, могут создаваться и действовать в форме муниципальных учреждений, которые, в свою очередь, могут наделяться полномочиями действовать от имени муниципального образования в гражданских правоотношениях.

Как правило, в гражданских правоотношениях муниципальное образование проявляет себя посредством своих исполнительных органов, которые в большинстве муниципальных образований именуются местными администрациями. Наименования органов, создаваемых местными администрациями, самые разнообразные — управы, управления, департаменты, комитеты, комиссии, коллегии, отделы, советы, сектора и др.; четкого различия между ними как видами органов обычно не проводится.

Особенности участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, вытекающих из выпуска муниципальных ценных бумаг, закреплены в ст. 817 ГК РФ.

Опосредованное участие публично-правового образования в гражданском обороте. Опосредованное участие публично-правового образования в гражданском обороте проявляется путем вступления в него созданных государством юридических лиц, принимающих обязанности и приобретающих права не для образования, а для себя.

Наиболее приемлемым вариантом определения статуса органа государственной власти (местного самоуправления) является правовая конструкция такого вида юридического лица, как учреждение (ст. 120 ГК РФ), тем более что оно наделяется имуществом, закрепляемым на праве оперативного управления. Следует отметить, что правовая природа учреждения как вида юридического лица, которое может создаваться для осуществления управленческих функций (в том числе государством), однако властными полномочиями не обладает, отлична от правовой природы органа государственной власти.

Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник соответствующего имущества. Согласно ст. 115 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть образовано федеральное казенное предприятие.