Правовое регулирование

Содержание

 

 

 

 

 

Введение

 

В настоящее время туризм - один из наиболее развивающихся видов  организованного отдыха, а также  секторов мировой экономики, он вносит весомый вклад в экономические  показатели многих развитых и развивающихся  стран.

В целом можно говорить о появлении  в России рынка туристических  услуг как сферы проявления экономических  отношений между производителями (туроператорами), турагентами и  потребителями туристических услуг (туристами). Однако дальнейшее развитие этого рынка существенно тормозится из-за многих нерешенных проблем, в их числе значительный объем составляет блок проблем правового характера, в частности и в области финансового обеспечения деятельности туроператоров.

Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в сфере финансового обеспечения туристической деятельности.

 Предмет исследования представляют научные взгляды по проблемам   регулирования отношений в сфере туризма, законодательства о туризме, а также практика его применения.

Цель работы состоит в исследовании правового регулирования финансового обеспечения деятельности туроператоров.

Для достижения указанных целей  были поставлены следующие исследовательские задачи:

-исследовать источники правового  регулирования финансового обеспечения туристской деятельности в России.

- проанализировать практику применения финансового обеспечения деятельности туроператоров.

 

Правовое регулирование финансового  обеспечения туроператоров

 

Рынок туристических услуг в России в настоящее время продолжает развиваться, что актуализирует необходимость разработки и совершенствования средств нормативно-правового регулирования отношений в сфере туристской деятельности. Необходимость постоянного совершенствования законодательных актов в данной сфере общественных отношений обусловлена динамикой развития туристского рынка. Основные направления совершенствования регулирования в сфере туризма предполагают разработку нормативно-правовых актов, касающихся всех секторов развития индустрии туризма; к ним относятся вопросы совершенствования федерального и регионального законодательства, стимулирования инвестиционной активности, повышения качества туристских услуг, государственной поддержки внутреннего туризма¹. Существующая фрагментарность и противоречивость отдельных правовых норм, регулирующих поведение субъектов туристской деятельности, недостаточная проработка понятийного аппарата, неизбежно влекут за собой возникновение теоретических и практических проблем при применении норм туристского законодательства.

На необходимость совершенствования законодательства, регламентирующего туристскую деятельность, все чаще указывается в юридической научной литературе².

В настоящее время основным нормативно-правовым актом в сфере туристской деятельности является Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. №132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»³ (далее - «Закон №132-ФЗ»). В Закон №132-ФЗ в 2007 и в 2009 годах были внесены кардинальные изменения. Так, в соответствии с Федеральным законом от 5 февраля 2007 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»⁴ (далее - «Закон №12-ФЗ») лицензирование туристской деятельности, существовавшее в период с 1993 по 2006 гг., было заменено таким способом государственного регулирования туристской деятельности как единый федеральный реестр туроператоров, а основным документом, необходимым туроператорам для внесения сведений о них в указанный реестр, стал договор страхования ответственности туроператора либо банковская гарантия исполнения обязательств туроператора (финансовое обеспечение).

Действующая редакция федерального закона «Об основах туристской деятельности в РФ» предусматривает обязательное финансовое обеспечения для всех туроператоров. Для  внутреннего туризма 500 тыс. руб., въездного туризма 10 млн. рублей, для туроператоров выездного туризма введена дифференциация - 30, 60 или 100 млн. руб. в зависимости от финансового оборота предприятия и ряда других факторов.

Финансовое обеспечение  туроператора - центральное условие включения предприятия в Единый федеральный реестр туроператоров, дозволяющий легитимную деятельность в сфере туроператорства в международном и внутреннем туризме в России. Сразу укажем, что турагенты, которые заключают договор об оказании услуг по реализации туристского продукта с туроператорами, действуют под финансовым обеспечением туроператора, поскольку занимаются лишь вопросами продвижения туристского продукта на выделенном сегменте рынка и его реализаций. Турагенты освобождены от обременения финансовым обеспечением своей деятельности.

При принятии указанной статьи в такой редакции предполагалось, что всем потерпевшим в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения туроператором своих обязательств будет гарантирован возврат денежных средств, внесенных в счет договора о реализации туристического продукта, за услуги, оплаченные, но не оказанные туроператором, а также гарантирована выплата денежных средств в возмещение реального ущерба.

Однако известные события, произошедшие на туристском рынке летом 2008 г. и связанные с исчезновением руководства туристической компании «Детур», сигнализировали о необходимости существенного увеличения   минимального   размера   финансового обеспечения для компаний, занимающихся международным туризмом. Указанная компания не выполнила своих обязательств перед туристами на общую сумму 30 млн. руб, из них страховщик компенсировал лишь 10 млн. руб., так как гражданская ответственность туроператора была застрахована на установленную законом минимальную сумму⁵.

Соответственно, правоприменительная практика, а также сложившаяся ситуация на российском туристическом рынке в 2008 году показали, что возникла социальная и экономическая потребность в совершенствовании уровня финансового обеспечения деятельности туроператоров и усилении защиты интересов потребителей туристических услуг (туристов).

В связи с этим, исходя из того, что размер финансового обеспечения туроператора должен быть адекватным объему предлагаемых на рынке туристических услуг, обеспечивать финансовую защиту прав и законных интересов потребителей туристических услуг в полном объеме, был принят Федеральный закон от 28 июня 2009 г. № 123-ФЗ «О внесении изменения в статью 17.2 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»⁶ (далее -«Закон №132-ФЗ»), в соответствии с которым был изменен размер финансового обеспечения в сторону увеличения.

Кроме того, размер финансового обеспечения для каждого конкретного туроператора теперь находится в зависимости от применяемой системы налогообложения и от величины суммы денежных средств, полученных туроператором от реализации туристского продукта по данным бухгалтерской отчетности на конец отчетного года, представленным или опубликованным в соответствии с законодательством РФ. При этом туроператоры, в отношении которых законодательством РФ не предусмотрено обязательное опубликование данных бухгалтерской отчетности на конец отчетного года, представляют копию указанной отчетности в Федеральное агентство по туризму, в установленном им порядке.

Порядок предоставления отчетности регламентирован Приказом Ростуризма от 04.08.2009 г. № 175 «Об утверждении Порядка представления юридическими лицами, осуществляющими туроператорскую деятельность, бухгалтерской отчетности в Федеральное агентство по туризму и внесении изменений в Приказ Ростуризма от 10 мая 2007 года № 28»⁷. В соответствии с п. 2 указанного Порядка, такие туроператоры представляют в Федеральное агентство по туризму подписанные руководителем и бухгалтером и заверенные печатью туроператора копии следующих документов: а) бухгалтерский баланс; б) отчет о прибылях и убытках; в) отчет об изменениях капитала; г) отчет о движении денежных средств; д) приложения к бухгалтерскому балансу; е) отчет о целевом использовании полученных средств (для общественных организаций (объединений ); ж) пояснительную записку, в которой содержится существенная информация о туроператоре, его финансовом положении , в том числе о денежных средствах, полученных от реализации туристского продукта; з) аудиторское заключение, подтверждающее достоверность бухгалтерской отчетности туроператора, если он в соответствии с федеральными законами подлежит обязательному аудиту.

Туроператоры, применяющие упрощенную систему налогообложения, представляют в Федеральное агентство по туризму подписанную руководителем и бухгалтером и заверенную печатью туроператора копию поданного в налоговый орган заявления о переходе на УСН.

После вступления в силу Закона №132-ФЗ, увеличившего размер финансового обеспечения туроператоров в 3-10 раз, возникли угрозы банкротства страховых компаний, которые обязаны выплачивать компенсации туристам при наступлении страховых случаев. В новый вариант Единого федерального реестра туроператоров, сформированного в соответствии с новым законодательством , вошло 4248 турфирм⁸ (по данным Федерального агентства по туризму, на начало 2012 года в реестре числилось 5138 туристических компа-ний⁹, то есть, список уменьшился на 890 компаний).

После увеличения размеров финансовой ответственности туроператоров в договорах страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта обнаружился ряд проблем.

В соответствии с Законом №132-ФЗ, туроператор самостоятельно выбирает лимит размера финансового обеспечения в пределах от 30 до 100 миллионов рублей в зависимости от годового оборота туроператора от 100 миллионов рублей и выше. На сегодняшний день в списке туроператоров с лимитами ответственности 100 миллионов рублей значится 38 компаний, в списке туроператоров с лимитами 60 миллионов рублей - 44 организации¹⁰.

С учетом опубликованных рейтингов туроператоров с оценкой их оборотов (денежных средств, полученные от реализации туристского продукта), можно с большой долей уверенности предположить, что данная информация не соответствует действительности.

В связи с изложенным. возникает вопрос об устойчивости не только туроператоров, но и страховых компаний. После вышеупомянутого скандала с турфирмой «Детур», когда пострадавшие от банкротства компании потребители (туристы) потеряли 28 миллионов рублей, отдельные представители турбизнеса продолжают настаивать, что процесс банкротства туроператоров может принять лавинообразный характер. Кроме того, проверить достоверность сведений, предоставляемых туроператорами, в отношении которых законодательством не предусмотрено обязательное опубликование данных бухгалтерской отчетности на конец отчетного года, Федеральное агентство по туризму фактически сможет не раньше апреля 2010 года.

Еще одна проблема в сфере правового регулирования взаимоотношений между страховыми компаниями и туроператорами заключается в законодательном отсутствии запрета на смену статуса компаний, осуществляющих реализацию туристского продукта конечным потребителям (туристам). Это означает, что компания, реализующая турпродукт, может «перейти» из статуса туроператора в статус турагентства, то есть вместо туроператорской деятельности (по формированию, продвижению и реализации туристского продукта) начать осуществлять турагентскую деятельность (по продвижению и реализации туристского продукта). В силу действующего законодательства, турагент не несет ответственности по страховым полисам, проданным туроператором. В итоге не исключена ситуация, когда турист приобретший подобный турпродукт у турагента, при наступлении страхового случая окажется в весьма затруднительном положении и не сможет определить, кто несет перед ним ответственность.

 

Порядок и условия внесения сведений о туроператоре в Реестр

 

Все туроператоры, зарегистрированные на территории Российской Федерации, должны иметь финансовое обеспечение.

Туроператоры, осуществляющие деятельность в сфере выездного  туризма, должны быть также членами  объединения туроператоров в  сфере выездного туризма.

Финансовое обеспечение  не требуется для:

-организаций, осуществляющих  экскурсионное обслуживание на  территории Российской Федерации  в течение не более 24 часов  подряд;

-государственных и муниципальных  унитарных предприятий, а также  государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих деятельность по организации путешествий в пределах территории Российской Федерации по установленным государством ценам в целях решения социальных задач.

На территории Российской Федерации реализацию туристского продукта, сформированного иностранным юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем либо организацией, не являющейся юридическим лицом в соответствии с законодательством иностранного государства, вправе осуществлять юридические лица, имеющие финансовое обеспечение

Требования, предъявляемые  в соответствии с настоящим Федеральным  законом к осуществлению туроператорской  деятельности, также применяются  в отношении юридических лиц, реализующих на территории Российской Федерации туристский продукт, сформированный иностранным туроператором.

Сведения о туроператоре, имеющем финансовое обеспечение, вносятся в реестр.

В реестре содержатся следующие  сведения о туроператоре:

-полное и сокращенное  наименования на русском языке;  если в учредительных документах туроператора его наименование указано на одном из языков народов Российской Федерации и (или) на иностранном языке - также наименование туроператора на этом языке;

-адрес (место нахождения) и почтовый адрес;

-сведения об учредителях  туроператора;

-серия, номер и дата выдачи документа, подтверждающего факт внесения записи о юридическом лице, осуществляющем туроператорскую деятельность, в единый государственный реестр юридических лиц;

-серия, номер и дата  выдачи свидетельства о постановке  на учет в налоговом органе, идентификационный номер налогоплательщика;

-фамилия, имя и отчество  руководителя юридического лица, осуществляющего туроператорскую  деятельность (далее - руководитель  туроператора);