ТЕМА 2. ПРАВО ХОЗЯЙСТВЕННОГО ВЕДЕНИЯ
И ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ.
Общие положения.
Право хозяйственного ведения и право
оперативного управления составляют особую
разновидность вещных прав, не известную
развитым правопорядкам. Они призваны
оформить имущественную базу для самостоятельного
участия в гражданских правоотношениях
юридических лиц-несобственников, что
невозможно в обычном, классическом имущественном
обороте. Право хозяйственного ведения
и право оперативного управления являются
производными, зависимыми от прав собственника
и не могут существовать в отрыве от этого
основного права. Данным обстоятельством
определяется их юридическая специфика.
Субъектами прав хозяйственного ведения
и оперативного управления могут быть
только юридические лица и притом не любые,
а лишь существующие в специальных организационно-правовых
формах - предприятия и учреждения.
Характер деятельности субъектов прав
хозяйственного ведения и оперативного
управления предопределяет и различия
в содержании и "объеме" правомочий,
которые их обладатели получают от собственника
на закрепленное за ними имущество. Право
хозяйственного ведения, принадлежащее
предприятию как коммерческой организации,
в силу этого является более широким, нежели
право оперативного управления, которое
может принадлежать либо некоммерческим
по характеру деятельности учреждениям,
либо казенным предприятиям.
Объектами этих прав являются имущественные
комплексы, закрепленные на балансе соответствующих
юридических лиц (и остающиеся объектами
права собственности их учредителей).
Закон специально оговаривает, что результаты
хозяйственного использования имущества,
находящегося в хозяйственном ведении
или в оперативном управлении, в виде плодов,
продукции и доходов, включая имущество,
приобретенное унитарным предприятием
или учреждением по договорам или иным
основаниям, поступают соответственно
в хозяйственное ведение или в оперативное
управление предприятия или учреждения
(п. 2 ст. 299 ГК). Из этого прямо вытекает,
что данное имущество становится объектом
права собственности учредителей предприятий
и учреждений, а не самих этих юридических
лиц. Ведь имущественной базой для их появления,
как правило, становится имущество собственника-учредителя,
находящееся у предприятия или учреждения
на ограниченном вещном праве.
1. Право хозяйственного ведения.
Статья 216 ГК называет право хозяйственного
ведения имуществом в числе вещных прав
лиц, не являющихся собственниками. Более
развернутая характеристика права хозяйственного
ведения дана в ст.ст. 294, 295, 299, 300 и других
статьях ГК. В отличие от ранее действовавшего
законодательства, круг субъектов права
хозяйственного ведения сужен, а его содержание
ограничено. В соответствии со ст. 294 ГК
право хозяйственного ведения - это право
государственного или муниципального
унитарного предприятия владеть, пользоваться
и распоряжаться имуществом публичного
собственника в пределах, установленных
законом или иными правовыми актами. Субъектами
этого права могут быть только государственные
или муниципальные унитарные предприятия
(но не казенные предприятия, обладающие
на закрепленное за ними федеральное имущество
лишь правом оперативного управления),
т.е. как способ осуществления иных форм
собственности право хозяйственного ведения
ныне использовано быть не может.
Правомочия собственника. Поскольку имущество,
передаваемое унитарному предприятию
на праве хозяйственного ведения, выбывает
из фактического обладания собственника-учредителя
и зачисляется на баланс предприятия,
сам собственник уже не может осуществлять
в отношении этого имущества, по крайней
мере, правомочия владения и пользования
(а в определенной мере - и правомочие распоряжения).
Следует учитывать и то, что имуществом,
находящимся у предприятий на праве хозяйственного
ведения, они отвечают по своим собственным
долгам и не отвечают по обязательствам
создавшего их собственника (п. 5 ст. 113
ГК). Поэтому собственник-учредитель предприятия
(уполномоченный им орган) ни при каких
условиях не вправе изымать или иным образом
распоряжаться имуществом (или какой-либо
частью имущества) унитарного предприятия,
находящимся у него на праве хозяйственного
ведения, пока это предприятие существует
как самостоятельное юридическое лицо.
Необходимо сказать, что собственник имущества
предприятия, основанного на праве хозяйственного
ведения, также не отвечает по обязательствам
предприятия, кроме случаев, предусмотренных
п. 3 ст. 56 ГК. Так, на собственника может
быть возложена субсидиарная, т.е. дополнительная
ответственность по обязательствам предприятия,
если его несостоятельность вызвана собственником,
а имущества предприятия недостаточно
для удовлетворения кредиторов.
В отношении переданного предприятию
имущества собственник-учредитель сохраняет
лишь отдельные правомочия, прямо предусмотренные
законом (п. 1 ст. 295 ГК). Он вправе, во-первых,
создать предприятие-несобственника (включая
определение предмета и целей его деятельности,
т.е. объема правоспособности, утверждение
устава и назначение директора); во-вторых,
реорганизовать и ликвидировать его (только
в этой ситуации допускается изъятие и
перераспределение переданного собственником
предприятию имущества без согласия последнего,
но, разумеется, с соблюдением прав и интересов
его кредиторов); в-третьих, осуществлять
контроль за использованием по назначению
и сохранностью принадлежащего предприятию
имущества (в частности, проведение периодических
проверок его деятельности); в-четвертых,
получать часть прибыли от использования
переданного предприятию имущества. Конкретный
порядок осуществления этих прав должен
предусматриваться специальным законом
о государственных и муниципальных унитарных
предприятиях.
Правомочия предприятия. В отличие от
ранее действующего законодательства
сужено это право и по своему содержанию,
что нашло отражение не только в переименовании
соответствующего права (раньше оно называйтесь
вправо полного хозяйственного ведения",
а теперь "право хозяйственного ведения"),
но и в том, как очерчены права собственника
в отношении имущества, находящегося в
хозяйственном ведении. Если раньше право
полного хозяйственного ведения строилось
по той же модели, что и право собственности,
то ныне права государственного или муниципального
предприятия, которому имущество принадлежит
на праве хозяйственного ведения, строго
ограничены, и в то же время достаточно
широко определены права на это имущество
самого собственника. Поэтому невозможно
говорить о полной самостоятельности
и свободе унитарного предприятия за пределами
перечисленных правомочий и возможностей
собственника-учредителя. Осуществление
принадлежащих ему правомочий может быть
дополнительно ограничено специальным
законом или указами Президента РФ и постановлениями
федерального Правительства. Из правомочия
распоряжения в соответствии с п. 2 ст.
295 ГК прямо изъята возможность самостоятельного
распоряжения недвижимостью без предварительного
согласия собственника (в лице соответствующего
комитета по управлению имуществом). Продажа,
сдача в аренду или в залог, внесение в
качестве вклада в уставный или складочный
капитал обществ и товариществ и иные
формы отчуждения и распоряжения недвижимым
имуществом унитарного предприятия без
согласия собственника не допускаются.
Что касается движимого имущества, то
им предприятие распоряжается самостоятельно,
если только законом либо иным правовым
актом не будут предусмотрены соответствующие
ограничения.
Помимо того, что собственник имущества,
находящегося в хозяйственном ведении,
решает вопросы создания предприятия,
определения предмета и целей его деятельности,
его реорганизации и ликвидации, назначает
руководителя предприятия, он, как уже
было сказано, осуществляет также контроль
за использованием по назначению и сохранностью
принадлежащего предприятию имущества
и имеет право на получение части прибыли
от использования находящегося в хозяйственном
ведении предприятия имущества.
2. Право оперативного управления.
В числе вещных прав лиц, не являющихся
собственниками, уже упоминавшаяся ст.
216 ГК называет также право оперативного
управления имуществом.
Право оперативного управления в соответствии
с п. 1 ст. 296 ГК - это право учреждения или
казенного предприятия владеть, пользоваться
и распоряжаться закрепленным за ним имуществом
собственника в пределах, установленных
законом, в соответствии с целями его деятельности,
заданиями собственника и назначением
имущества. Субъектами данного права могут
быть как унитарные (казенные) предприятия,
строго говоря, относящиеся к категории
коммерческих организаций, так и финансируемые
собственниками учреждения, относящиеся
к некоммерческим организациям (ст. ст.
115 и 120 ГК). Собственник-учредитель создает
субъектов права оперативного управления,
определяя объем их правоспособности,
утверждая их учредительные документы
и назначая их руководителей. Собственник
может также реорганизовать или ликвидировать
созданные им учреждения (или казенные
предприятия) без их согласия.
Казенное предприятие может быть образовано
по решению Правительства РФ на базе имущества,
находящегося в федеральной собственности.
Такое предприятие именуется федеральным
казенным предприятием. Казенное предприятие
может быть образовано и в иных случаях.
Представляется также, что казенное предприятие
может быть создано на базе не только федеральной
собственности, но и собственности, принадлежащей
субъектам федерации, либо муниципальной
собственности.
Что же касается учреждений как носителей
права оперативного управления, то они
могут быть созданы на базе не только государственной
и муниципальной собственности, но и всех
иных допускаемых в Российской Федерации
форм собственности.
Содержание и границы осуществления права
оперативного управления наиболее общим
образом определены в п. 1 ст. 296 ГК: "Казенное
предприятие, а также учреждение в отношении
закрепленного за ними имущества осуществляют
в пределах, установленных законом, в соответствии
с целями своей деятельности, заданиями
собственника и назначением имущества
права владения, пользования и распоряжения
им". Обращу внимание на то, что эта характеристика
права оперативного управления распространяется
как на казенные предприятия, так и на
учреждения.
Составляющие право оперативного управления
правомочия имеют строго целевой характер,
обусловленный выполняемыми учреждением
(или казенным предприятием) функциями.
Собственник устанавливает таким юридическим
лицам прямые задания по целевому использованию
выделенного им имущества (в частности,
в утвержденной им смете расходов учреждения).
Он также определяет целевое назначение
отдельных частей (видов) имущества, закрепленных
за субъектами права оперативного управления,
путем его распределения (в учетных целях)
на соответствующие специальные фонды.
При этом имущество, включая денежные
средства, числящееся в одном фонде, по
общему правилу не может быть использовано
на цели, для которых существует другой
фонд (при недостатке последнего). Собственник-учредитель
вправе изъять у субъекта права оперативного
управления без его согласия излишнее,
не используемое или используемое не по
назначению имущество и распорядиться
им по своему усмотрению (п. 2 ст. 296 ГК).
Однако такое изъятие допускается лишь
в этих трех предусмотренных законом случаях,
а не по свободному усмотрению собственника.
Столь "узкий" характер правомочий
субъекта права оперативного управления
обусловлен ограниченным характером его
участия в имущественном (гражданском)
обороте. Вместе с тем это обстоятельство
не должно ухудшать положение его возможных
кредиторов. С учетом весьма ограниченных
возможностей учреждения (или казенного
предприятия) распоряжаться закрепленным
за ним имуществом собственника, закон
предусматривает субсидиарную ответственность
последнего по долгам созданных им учреждений
(или казенных предприятий), считая ее
одной из основных особенностей имущественно-правового
статуса этих юридических лиц (п. 5 ст. 1
15, п. 2 ст. 120 ГК).
Следует различать право оперативного
управления, признаваемое за казенным
предприятием и за финансируемым собственником
учреждением. Казенное предприятие вправе
распоряжаться закрепленным за ним имуществом,
по общему правилу, лишь с предварительного
согласия собственника (Российской Федерации
в лице Мингосимущества), что свидетельствует
о его весьма ограниченных возможностях
самостоятельного участия в гражданском
обороте. Оно не вправе отчуждать или иным
образом распоряжаться ни движимым, ни
недвижимым имуществом собственника без
его специального согласия, если только
речь не идет о производимой им (готовой)
продукции (п. 1 ст. 297 ГК). В отношении последней
закон устанавливает иной порядок: этой
продукцией казенное предприятие, по общему
правилу, может распоряжаться самостоятельно,
если иное не установлено законом либо
иными правовыми актами.
Собственник устанавливает также и порядок
распределения доходов казенного предприятия
(согласно Указу Президента РФ от 23 мая
1994 г. и Типовому уставу казенного завода),
не согласуя его с самим предприятием
(п. 2 ст. 297 ГК), что отличает его возможности
от аналогичных возможностей по отношению
к обычному унитарному предприятию, где
он лишь "вправе получить часть прибыли"
от использования унитарным предприятием
его имущества.
Казенные предприятия отвечают по своим
обязательствам всем своим имуществом,
а не только денежными средствами (п. 5
ст. 115 ГК), ибо они все-таки являются производственными
предприятиями, постоянно участвующими
в имущественном обороте. Однако при недостатке
у них имущества для погашения требований
кредиторов Российская Федерация несет
по их долгам дополнительную (субсидиарную)
ответственность, что исключается для
обычных унитарных предприятий - субъектов
права хозяйственного ведения.
Учреждение в соответствии с прямым указанием
п. 1 ст. 298 ГК вообще лишено права распоряжения,
в том числе и отчуждения любого закрепленного
за ним имущества, если только речь не
идет о денежных средствах, расходуемых
им по смете в строгом соответствии с их
целевым назначением (а также о сделках
дарения вещей, совершаемых с согласия
собственника имущества в соответствии
с п. 1 ст. 576 ГК). Таким образом, учреждение
по общему правилу даже с согласия собственника
не вправе отчуждать закрепленное за ним
как движимое, так и недвижимое имущество
собственника. При возникновении такой
необходимости оно вправе просить собственника
о том, чтобы он сам (от своего имени) произвел
отчуждение принадлежащего ему имущества.
Кредиторы учреждений могут требовать
обращения взыскания не на все имущество
этих юридических лиц, а только на
находящиеся в их распоряжении денежные
средства. При недостаточности последних
для погашения обязательств к дополнительной
(субсидиарной) ответственности привлекается
собственник-учредитель. Таким образом,
можно говорить о том, что имущество учреждений,
за исключением имеющихся у них денежных
средств, забронировано от взыскания кредиторов.
Это ограничение имущественной базы ответственности
учреждений является прямым следствием
весьма ограниченного характера предоставленных
им как некоммерческим организациям прав
участия в имущественном обороте.
Особенностью правового положения учреждения
как финансируемой собственником некоммерческой
организации является возможность осуществления
им "приносящей доходы" (т.е. предпринимательской)
деятельности в соответствии с учредительными
документами, т.е. с закрепленным в них
разрешением собственника. Полученные
от ведения такой деятельности доходы
и приобретенное за их счет имущество
поступают в "самостоятельное распоряжение"
учреждения и учитываются им на отдельном
балансе (п. 2 ст. 298 ГК).
Данное правило закона обусловлено широко
встречающимися в практике недостатками
финансирования собственниками, прежде
всего публичными, всех необходимых потребностей
созданных ими учреждений. Этим и вызвана
необходимость более широкого участия
учреждений-несобственников в имущественном
обороте в роли, весьма близкой к роли
унитарных предприятий. В связи с реализацией
указанной возможности учреждение получает
два вида имущества, закрепленных за ним
на разном правовом режиме и даже по-разному
оформленных. Одна часть имущества учреждения,
полученная им от собственника по смете,
находится у него на праве оперативного
управления. Другая часть, "заработанная"
самим учреждением и учитываемая на отдельном
балансе, поступает в его "самостоятельное
распоряжение", которое, по сути, является
правом хозяйственного ведения.
Это означает, что данным имуществом учреждение
самостоятельно отвечает по долгам, возникшим
в связи с его участием в приносящей доходы
деятельности. В таких отношениях не должны
применяться ограничения, касающиеся
возможности обращения взыскания по долгам
учреждения только на его денежные средства,
но отсутствует и субсидиарная ответственность
учредителя-собственника. Объектом взыскания
кредиторов учреждения здесь, следовательно,
может быть любое имущество, полученное
учреждением от участия в указанной деятельности
и обособленное прежде всего для этих
целей на отдельном балансе. |