Світові тенденції організації державного управління та державної служби

Німецькі політологи Г.Шмідт і Х.Трайбер розробили ідеальний тип сучасної “політичної бюрократії”. Зіставивши головні характеристики адміністративно-державної діяльності наприкінці XX ст. з діяльністю бюрократії “класичного типу”, вони запропонували наступну схему.

 

Таблиця 2.1. Модель Г.Шмідта і Х.Трайлера. Головні відмінності між класичною і політичною бюрократією.

Особливості діяльності “класичної бюрократії”	Особливості діяльності “політичної бюрократії”
Орієнтація на загальне благо, суспільні інтереси і т.д.	Орієнтація на різні політичні групи інтереси та цілі
Переконаність у тому, що проблеми повинні розв’язуватися на діловій основі, політично нейтрально	Переконаність у тому, що проблеми повинні розв’язуватися в процесі політичних переговорів і шляхом досягнення компромісів
Плюралістична політична система забезпечення (парламент, партії, групи) інтересів тощо) у принципі розглядається як зайва і навіть небезпечна	Плюралістична політична система забезпечення визнається як необхідність для ефективної розробки й реалізації політичних і державних рішень
Відкидається можливість участі громадськості в державній політиці та управлінні	Схвалюється політична активність громадськості
Рівність як політична мета	Схвалюється рівність як політична мета
Слабка взаємодія між бюрократією та політиками	Відносно інтенсивна взаємодія між бюрократією та політиками
Елітна солідарність (переконаність у тому, що службовці держапарату мають бути моральною й інтелектуальною елітою суспільства	Незначна елітна солідарність
Орієнтація на процедурні способи діяльності	Орієнтація на програмні та проблемні методи діяльності (участь у розробці та оцінці державних програм, ухвалення рішень тощо)

 

Дедалі більша масштабність завдань і цілей системи державного управління, її технічна й технологічна комплексність і системність зумовлюють те, що сьогодні державні службовці змушені самостійно вирішувати багато завдань, які мають політичне значення.

Проте деякі фахівці вбачають певні загрози у дедалі більшому зростанні політизації процесів адміністративного менеджменту.

Так, англійський політолог Б.Хідей вважає, що сучасна бюрократія намагається керувати політиками. Він зазначає: “Щонайменше те, що чиновники справляють значний вплив на політику міністра. Вони ухвалюють рішення, які міністр лише візує або про які йому навіть не доповідають. На вищому рівні влади впливові чиновники, діючи індивідуально, планують автономну політичну стратегію і намагаються нав’язати її міністру. Врешті-решт, найбільш песимістична інтерпретація зводиться до того, що не лише окремі чиновники, але й увесь вищий рівень держадміністрації виступає згуртовано за певну політику і намагається її диктувати урядові”.

Спостерігається сучасна тенденція перетворення державної бюрократії на окрему реальну політичну силу сучасної держави.

Видається необхідним застосовувати ефективні прийоми і технології:

- подолання бюрократичної інертності та її опору нововведенням;

- переорієнтації управління зі здійснення процесів (дотримання процедур і правил) на досягнення якісних кінцевих результатів;

- для формування окремої професії політичного й адміністративного менеджера.

Останнє, у свою чергу, потребує:

- розроблення і впровадження спеціальних навчальних курсів і програм;

- вивчення і адаптації провідної міжнародної практики;

- активізації науково-теоретичних і прикладних досліджень у цій сфері.

Особливої ефективності у сфері реформування систем адміністративного менеджменту досягнуто, насамперед, у країнах-лідерах світової економіки - США та Японії. Без сумніву, їхні економічні успіхи стали можливі завдяки ефективній конкурентоспроможності влади й управління в цих країнах. Наприклад, сучасна японська модель державної служби базується на двох головних індикативних показниках її результативності:

- зменшення її вартості для суспільства;

- підвищення ефективності.

Індикатор мінімізації вартості досягається завдяки жорсткому обмеженню чисельності адміністративних органів (включно з міністрами, як правило, їх нараховується трохи більше десяти), а також персоналу кожного державного органу.

В Японії діє правило, за яким партія або коаліція партій, що стали при владі, в результаті зміни уряду можуть призначити в міністерство не більше трьох своїх членів і прихильників (міністра і двох заступників).

Високої ефективності адміністративного менеджменту в Японії досягнуто, зокрема, завдяки створенню елітарної державної служби, залученню до її лав еліти суспільства, кращих талантів й інтелектуалів. Такий відбір досягається двома способами:

- шляхом ефективної організації й цілковитої прозорості конкурсних іспитів під час заміщення державних посад;

- шляхом ефективного стимулювання і високого рівня оплати праці (в Японії державний сектор щодо рівня зарплат і пенсійних пільг цілком конкурує із приватним сектором).

Незалежно від природи організації (адміністративної, комерційної, неприбуткової, громадської), її внутрішньому управлінню притаманні загальні закономірності й принципи менеджменту.

Менеджмент у структурі міністерства, органу державної влади, навчального закладу, підприємства, компанії й транснаціональної корпорації має загальні спільні характеристики. У кожній із цих організацій повинні здійснюватися наступні управлінські операції:

- встановлення цілей;

- визначення пріоритетів;

- планування діяльності й складання програми дій;

- концентрація і ефективне використання наявних ресурсів і процедур управління;

- моніторинг і контроль ефективності реалізації програм дій і досягнення цілей;

- формування й розвиток їх організаційних структур.

Адміністративний менеджмент дає змогу постійно долати закономірне тяжіння жорстко ієрархічної, вертикально побудованої системи влади до автократичної моделі управління, для якої характерні такі особливості:

- підпорядкованість інструкціям і правилам;

- чіткий розподіл персоналу на дві групи: тих, хто видає інструкції, і тих, хто їх виконує;

- велика концентрація влади і політичної волі;

- обмеження свободи дій;

- неефективний адміністративний контроль;

- авторитарний стиль управління.

Внаслідок дії саме таких чинників у традиційній системі бюрократичного управління переважають рутинні функції, рішення стандартних завдань і традиційні бюрократичні методи управління.

Проте в нинішній час глобальної революції в системі державного управління та зміни характеру викликів і принципів розвитку необхідні інноваційні й нестандартні підходи до вирішення нових завдань і розв’язання дедалі складніших проблем суспільного розвитку.

Головні ідеї сучасної теорії і практики державного управління можна звести до наступних принципів:

- делегувати владу громадянам;

- вимірювати ефективність роботи результатами;

- керуватися цілями, а не правилами;

- працювати для інтересів і потреб замовників та споживачів адміністративних послуг;

- заробляти кошти, а не витрачати;

- децентралізувати владу;

- застосовувати ринкові механізми, а не бюрократичні;

- активізувати та консолідувати діяльність усіх секторів - державного, приватного і громадського.

Для ефективного подолання корупції й підвищення якості, результативності і відповідальності адміністративного менеджменту необхідні такі важливі чинники:

- розвинена система громадського контролю й моніторингу за діяльністю влади на всіх рівнях;

- чіткий і раціональний розподіл влади і повноважень між різними гілками, органами, посадовими особами;

- застосування принципу перехрестності й розподілу важливих владно-управлінських повноважень з метою децентралізації й підвищення ефективності процесів прийняття рішень та взаємного контролю й відповідальності всіх їхніх учасників;

- спеціальна система інформаційно-аналітичного й науково-теоретичного забезпечення розробки, впровадження, моніторингу, аналізу та оцінки державної політики;

- розвинені механізми і професійні навички аналізу й розробки політики, вимірювання ефективності результатів її впровадження;

- розвинені механізми і професійні навички технологічно ефективного консультування і двосторонньої взаємодії влади з громадськістю;

- проведення програм адміністративного маркетингу для ефективнішого виявлення, оцінки і задоволення попиту громадян на адміністративні послуги;

- практичні вміння організацій, установ і громадян контролювати владу й добиватися врахування їхніх пропозицій та інтересів;

- створення або залучення спеціалізованих комунікативних організацій для забезпечення професійного обміну між державним, приватним і громадським секторами;

- запровадження в штатному розкладі органів виконавчої влади спеціальних посад політичних аналітиків та адміністративних менеджерів з питань розробки, впровадження й оцінювання політики;

- розроблення і запровадження спеціальних нормативних документів для регулювання процедур взаємодії органів влади та громадськості (наприклад, положень про проведення консультацій, вивчення громадської думки і оцінки задоволеності громадян адміністративними послугами; стандартів якості адміністративних (державних) послуг та процедур їх надання; інструкцій з розробки, аналізу, моніторингу, оцінки ефективності політики в окремих органах влади і управління).

У систему державного управління для її якісного перетворення й модернізації необхідно вмонтувати принципи ринкової поведінки, організації й менеджменту виробничих процесів, системи управління якістю, які діють у сфері приватного сектора.

Процедури адміністративної й фінансової звітності в системі виконавчої влади, розробки і впровадження державних програм, проведення державних закупівель необхідно переорієнтувати з показників виконаних заходів і завдань, залучених бюджетних ресурсів - на показники реально досягнутих результатів та конкретних позитивних змін у суспільстві.

Розроблення, аналіз, моніторинг та оцінювання політики, комунікації та взаємодія влади з громадськістю, вимірювання громадської думки - це невід’ємні елементи й продукти адміністративного менеджменту. Головна їх характеристика і ринкова функція в тому, що вони повинні бути переорієнтовані на потреби й інтереси громадян-споживачів адміністративної продукції влади. Для досягнення цього завдання щодо продукції діяльності влади (з метою забезпечення їх високих споживчих якостей та суспільної безпечності й корисності) необхідно застосовувати подібні засоби технічного регулювання якості й безпеки (сертифікація, стандартизація і т.ін.), які держава застосовує щодо певних груп товарів і послуг, що можуть містити потенційні загрози для здоров’я й безпеки людини та довкілля.

Уряди багатьох країн намагалися запровадити ринкові стимули з метою викорінення недоліків і патологій, характерних для бюрократії. Одні держави проводили інтенсивну приватизацію державних підприємств, інші - опиралися на роботу недержавних секторів і партнерів, які здатні надавати відповідні послуги на альтернативних засадах. Проте всі ці кроки були спрямовані на реформування й модернізацію внутрішніх рушійних чинників державної політики та заміну традиційних бюрократично контрольних механізмів ринковими методами впливу.

За даними опитувань громадської думки в різних країнах, зменшується довіра громадян до інститутів адміністративного менеджменту, а державні програми сприймаються ними як неефективні. У зв’язку з цим держави постали перед проблемою перегляду системи надання адміністративних послуг і загалом цілих механізмів регулювання суспільних відносин. Замість програм надання послуг бюрократичними структурами на основі програм, розроблених держслужбовцями, поширилася практика створення й стимулювання альтернативних систем надання послуг, орієнтованих, насамперед, на задоволення потреб споживача (ставилося за мету також надання громадянам можливості вибору послуги на зразок того, як це відбувається на ринку). З метою реалізації таких завдань запроваджувалися спеціальні програми підготовки адміністративних менеджерів, орієнтованих на задоволення попиту споживача.

Політичним чинником глобальної революції державного управління було те, що в сучасних умовах уряди та системи влади й управління різних країн світу перетворюються на невід’ємних суб’єктів глобальної економіки та глобальної політичної системи. Тож визначального значення набуває такий чинник та інтегрований показник, як рівень конкурентоспроможності національної влади й системи адміністративного менеджменту.