Федеральные и региональные органы государственного управления

В сентябре 2002 г. заместитель генерального прокурора по Приволжскому федеральному округу Александр Звягинцев направил в Верховный суд Татарстана заявление о признании более 50 статей новой редакции республиканской Конституции противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению.

С другой стороны, необходимо внести существенные корректировки примерно в три сотни существующих федеральных законов, регламентирующих распределение полномочий между уровнями власти. По сути дела, из многих существующих законов удаляются действительно декларативные положения и заменяются, если это возможно, достаточно ясными и четкими положениями, у кого какая функция, кто за эту функцию отвечает. Далее, на каждую функцию, по сути дела, дается ресурсный потенциал, то есть то, как и кто будет реализовывать эту функцию. В поправках прописываются контрольные функции - кто же все-таки, если будут ресурсы и если будут функции, кто или какой конкретный орган будет за это отвечать и кто его, этот конкретный орган, будет контролировать. Далее все это, по оценке членов комиссии, потребует поправить огромное, измеряемое десятками тысяч, количество региональных нормативных актов.

РАЗДЕЛ 2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И ЗАДАЧИ ФОРМИРОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНОГО МЕХАНИЗМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

2.1 Формирование эффективного  контрольного механизма

Эффективное осуществление регулирующей функции государства предполагает наличие хорошо отлаженной, действенной системы государственного контроля и надзора за соблюдением Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, законов, указов Президента РФ и иных нормативных правовых актов, а также контроля исполнения бюджета, федеральных и региональных программ и иных управленческих решений.

В процессе контроля выявляются результаты управленческих воздействий, допущенные отклонения от целей и принципов регулирования. Контроль – это своеобразная форма обратной связи, позволяющая устанавливать, насколько точно соблюдаются заданные системе параметры. Контроль играет важную роль в укреплении законности и государственной дисциплины при реализации правотворческих, правоприменительных и правоохранительных полномочий.

Взаимодействие органов государственной власти федерального и регионального уровней в процессе контроля за соблюдением законодательства и контроля исполнения управленческих решений осуществляется в двух различных режимах. По вопросам исключительного ведения РФ, а также при реализации органами государственной власти субъектов РФ обязанностей, возложенных на них федеральным законодательством, действует режим одностороннего «контроля сверху». По иным вопросам совместного ведения действует режим двустороннего, контроля. В определенной своей части контрольная деятельность является элементом механизма обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности и в соответствии со ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

При «контроле сверху» деятельность органов власти субъектов РФ является объектом контроля и надзора, поскольку субъекты РФ включаются в систему исполнения федеральных решений. Сами субъекты РФ при этом объективно заинтересованы в организации эффективного контроля за реализацией таких решений, поскольку их результатами пользуются жители соответствующих территорий и расположенные в их пределах организации.

При взаимном контроле за реализацией решений федеральных и региональных органов власти по вопросам совместного ведения объектом контроля становится деятельность не только органов власти субъектов РФ, но и федеральных государственных органов. Такой характер контроля присущ, в частности, контролю за реализацией совместных программ и проектов, двусторонних договоров и соглашений, а также контролю за реализацией предусмотренных федеральными законами согласованных, дополняющих друг друга полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ. При условии четкого разделения компетенции и управленческих ресурсов по уровням власти двусторонний характер контроля за соблюдением компетенции государственных органов становится еще более очевидным.

Вместе с тем, нормативно-правовая база и организационный механизм как «контроля сверху», так и, в особенности, двустороннего контроля, нуждаются в значительном укреплении. В настоящее время сфера двустороннего контроля неоправданно сужена вследствие влияния прежней практики отношений между центральными и региональными органами власти на основе бюрократической централизации («центр» - указание; регион - исполнение). Так, существующее законодательство устанавливает определенный механизм контроля за реализацией решений судов о признании недействующими нормативных правовых актов субъектов РФ и ответственности за неисполнение судебных решений. В то же время аналогичного механизма контроля и ответственности за неисполнение судебных решений о признании недействующими или недействительными нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти в законодательстве до сих пор по существу не предусмотрено.

Несмотря на многочисленность государственных органов, специально предназначенных на осуществление контрольных функций и полномочий, их работа остается мало эффективной. Несмотря на определенные положительные изменения в организации взаимодействия контрольных органов на местах, которые произошли с введением института представителей Президента РФ в федеральном округе, уровень координации контрольной деятельности федеральных органов и региональных органов все еще недостаточен. Слабость ведомственного контрольно-надзорного механизма приводит к необходимости использования возможностей независимого надзорного института – прокуратуры. Вместе с тем, эти виды деятельности не могут рассматриваться как взаимозаменяемые. Ведомственный контроль имеет специализированный характер, является частью механизма исполнения управленческих решений и призван исправлять выявленные отклонения от управленческих решений еще на стадии их реализации. Что же касается прокурорского надзора, то он имеет всеохватывающий характер и направлен, преимущественно, на устранение уже совершенных правонарушений. В то же время предотвращение правонарушений также является важной задачей надзора.

Как орган независимого надзора, прокуратура либо опираясь на собственную проверку, либо используя материалы Минюста России, осуществляющего, в частности экспертизу нормативных правовых актов субъектов РФ, имеет возможность объективно контролировать деятельность государственных органов и организаций и при выявлении незаконных решений принимать предусмотренные меры реагирования. Масштабы проведенной в последние годы в данном направлении работы свидетельствуют о накоплении значительных проблем в обеспечении согласования регионального законодательства и управленческих решений с положениями федеральных актов. Так, в 2001 г. прокуратурой было выявлено 3286, а в 2002 г. 2819 правовых актов, принятых органами государственной власти субъектов РФ, которые содержали противоречия или несогласованность с федеральным законодательством.

На следующем этапе целесообразно в большей мере использовать возможности прокуратуры не только для обеспечения должной согласованности законодательства и решений органов исполнительной власти субъектов РФ с федеральным законодательством, но и для предотвращения и пресечения практики нарушения должностными лицами федеральных государственных органов прав и законных интересов субъектов РФ.

Среди основных причин недостаточной эффективности контроля следует выделить недостаточную законодательную регламентацию ряда форм контроля и недостаточное обеспечение организационной и материальной независимости специализированных контрольных органов. Очевидно, что функции принятия решений и контрольные функции должны, по возможности, осуществляться различными государственными органами. Кроме того, обилие контролирующих инстанций и отсутствие должной координации в их работе ведет к дублированию контрольной деятельности и ограничению прав подконтрольных лиц и организаций.

В федеральном законодательстве зачастую весьма нечетко разграничиваются контрольные полномочия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. При этом не учитывается и фактическая возможность реализации соответствующих полномочий федеральными или региональными органами. В результате происходит неоправданное дублирование контрольных органов и возложение на территориальные органы федеральных органов исполнительной власти тех контрольных функций, которые вполне могли бы взять на себя органы государственной власти субъектов РФ (в сферах торговли, охраны окружающей среды и других областях). В дальнейшем при регулировании данных вопросов следует предусмотреть возможность передачи части контрольных полномочий от федеральных органов исполнительной власти органам власти субъектов РФ. В то же время соблюдение прав граждан и юридических лиц по-прежнему должно контролироваться непосредственно федеральными правоохранительными структурами, прежде всего – прокуратурой и федеральными органами юстиции.

Особой проблемой является качество осуществляемого контроля за соответствием регионального нормотворчества федеральному законодательству. Конституционный Суд РФ запретил своим Постановлением от 18.07.2003 г. №13П по делу о проверке ряда положений ГПК РФ и ФЗ «О прокуратуре РФ» проверку судами общей юрисдикции соответствия конституций (уставов) субъектов РФ федеральным законам. Конституционный Суд мотивировал свое решение, в том числе, сложившейся правоприменительной практикой. Проверка судами общей юрисдикции учредительных актов субъектов РФ часто оказывалась неквалифицированной. Хотя суды, по сравнению с иными правоохранительными органами, гораздо лучше обеспечены юридическими кадрами, специалистов в области конституционного права, порой, не хватает даже там.

В ходе формирования действенной системы организации государственного контроля, необходимо решить следующие задачи, связанные с совершенствованием правовой и организационной базы взаимодействия органов государственной власти:

• более четко определить роль и место субъектов РФ и государственных органов субъектов РФ в организации государственного контроля, провести дополнительное разграничение контрольных полномочий между федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами исполнительной власти субъектов РФ применительно к контролю за обеспечением соблюдения законодательства и законных интересов государства в деятельности граждан и юридических лиц;
• определить механизм обмена информацией и иных форм взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными осуществлять отдельные контрольные функции и полномочия, с органами государственной власти субъектов РФ и с органами прокуратуры;
• установить критерии и показатели оценки деятельности контрольных органов;
• определить взаимные права и обязанности как контрольных органов и их должностных лиц, так и подконтрольных организаций, граждан и должностных лиц в процессе реализации контрольных полномочий; изменить существующую систему отчетности, которая должна отражать реальное исполнение функций контроля, истинное положение дел с выявленными отклонениями от заданных в актах государственных органов параметров, объективными и субъективными причинам появления таких отклонений и степень влияния на них мер воздействия со стороны контролирующего органа.

2.2 Совершенствование процедур разрешения разногласий во взаимоотношениях между федеральными и региональными органами государственной власти

Федеративная природа Российского государства предполагает возможность возникновения разногласий (споров) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Изучение норм Конституции РФ, действующего федерального законодательства, нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ показывает, что в настоящее время в основном создана нормативно-правовая база, в целом позволяющая эффективно рассматривать и разрешать разногласия (споры), возникающие во взаимоотношениях между федеральными и региональными органами государственной власти.

Анализ показывает, что споры, как правило, возникают на следующих стадиях правового регулирования общественных отношений:

• при подготовке проекта нормативного правового акта (в дальнейшем по тексту – НПА);
• при исполнении (после вступления в силу) НПА.

Предметом разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти, как правило, являются споры о компетенции, а также вопросы неисполнения или ненадлежащего исполнения соответствующими органами государственной власти законов, иных НПА (непринятие в установленный срок нормативно-правовых актов; принятие НПА, не соответствующего полностью либо в части акту высшей юридической силы)).

Анализ показывает, что в настоящее время существуют определенные пробелы в нормативном регулировании разрешения споров между федеральными и региональными органами государственной власти при подготовке НПА, в частности:

При подготовке НПА Президента России, издаваемых по предметам ведения РФ (в случае возложения на органы государственной власти субъектов РФ полномочий по исполнению НПА) и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, не предусмотрено обязательное согласование проектов НПА с органами государственной власти субъектов РФ и разрешение возможных споров в порядке обсуждения этих проектов. Для исключения этого пробела необходимо внести в законодательство дополнение об обязательном направлении проектов НПА органам государственной власти субъектов РФ для представления предложений по этим НПА в установленный срок (наиболее целесообразно в течение 30 суток).

При подготовке НПА Правительством РФ целесообразно предусмотреть возможность образования согласительной комиссии в случае, если более 50% субъектов РФ выразят несогласие с НПА Правительства РФ, принимаемого по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В этом случае целесообразно разрешение спора передать либо на специальное расширенное заседание Правительства РФ, либо в специально созданный орган при Правительстве РФ (рабочее название – Правительственный арбитраж);