Поняття законодавчого процесу та його стадії в Україні

1) завдання на розробку проекту закону (його структурної частини); рішення Верховної Ради з питань, зазначених у ст.6.4.4, якщо таке є;

2) законодавча пропозиція, за наслідками розгляду якої було прийнято рішення про необхідність розробки проекту закону;

3) стенографічні бюлетені засідань Верховної Ради, на яких розглядалася законодавча пропозиція про необхідність розробки проекту закону;

4) інші документи щодо розроблюваного законопроекту (його структурної частини) [8].

Голова Верховної Ради попереднього скликання подає новообраній Верховній Раді перелік питань порядку денного, розгляд яких не було завершено прийняттям остаточного рішення щодо них на останній сесії Верховної Ради попереднього скликання. До переліку додаються пояснювальна записка з даними про виконану роботу щодо підготовки та розгляду цих питань, а також справи з незавершених законопроектів (ст.6.7.7). Законодавчі пропозиції і законопроекти, не прийняті Верховною Радою попереднього скликання в першому читанні, вважаються відкликаними. Прийняті Верховною Радою України попереднього скликання в першому чи подальшому читанні законопроекти, щодо яких не прийнято рішення про введення їх в дію, підлягають подальшому розгляду за процедурою підготовки і розгляду до другого читання, встановленої Регламентом Верховної Ради. Якщо депутатська пропозиція підписана кількома депутатами, ініціатором її внесення вважається той, підпис якого стоїть першим; у разі, коли ініціатор внесення відкликає цю пропозицію, ініціатором її внесення вважається той, чий підпис є наступним. В одній депутатській пропозиції не можуть міститися пропозиції з різних питань порядку денного або з різних законопроектів. Законодавча пропозиція повинна містити проект рішення Верховної Ради, який пропонується Верховній Раді для прийняття. Пропозиції, внесені на ім'я комісії Верховної Ради, опрацьовуються нею в ході підготовки відповідних документів і на розгляд Верховної Ради можуть не подаватися. Це положення також поширюється на висновки, аналогічно внесені іншими комісіями Верховної Ради. Питання, пропозиції, резолюції, додаткові статті чи пункти, поправки, що вносяться у порядку законодавчої ініціативи для голосування, вносяться в письмовій формі в такій редакції, щоб щодо них можна було відповісти "так" або "ні"; при цьому ініціатор повинен уникати наявності в формулюванні кількох заперечень, підходів від негативного чи зворотнього, які б ускладнювали однозначне розуміння того, що ставиться на голосування і за що має голосувати депутат. Внесений на голосування текст може супроводжуватися стислим обгрунтуванням (його зачитування не може перевищувати 1/3 часу для відповідного виступу, визначеного в ч.1 ст.3.3.1) [3]. Проект документа, внесений в порядку законодавчої ініціативи та поширений серед депутатів, крім його назви, на титульному та наступних аркушах повинен містити відомості про:

1) назву органу, до якого він вноситься;

2) дату та ініціатора внесення і його підпис (підпис вимагається при внесенні на перше читання);

3) реєстраційний номер справи законопроекту (ст.6.7.7) та редакцію проекту документа;

4) дату роздачі або розсилки депутатам;

5) дати і перелік стадій опрацювання та розгляду, які пройшов поданий проект документа, текст останнього рішення Верховної Ради щодо нього, а також текст рішення, прийнятого відповідно до положень ст.3.5.6, якщо таке є;

6) перелік комісій Верховної Ради, яким доручено роботу по підготовці цього документа, із зазначенням головної комісії, а також тих, які подали в письмовій формі свої висновки щодо поданої редакції документа;

7) прізвище і посаду визначеного головною комісією доповідача (співдоповідача);

8) перелік законодавчих актів, на які є посилання в тексті проекту документа із зазначенням номерів статей чи пунктів, в яких міститься таке посилання;

9) авторів, які розробили внесений в порядку законодавчої ініціативи чи за підтримкою законопроект або його структурні частини (вимагається при внесенні на перше читання);

10) перелік додатків до проекту документа із зазначенням кількості аркушів кожного;

11) зміст документа, що містить назви частин, розділів, глав або, у разі їх відсутності, - назви статей (вимагається при внесенні на перше і третє читання). Законодавчі пропозиції реєструються в Секретаріаті Верховної Ради. Пропозиції, поправки, зауваження до законопроекту передаються до Секретаріату Верховної Ради або безпосередньо до комісії Верховної Ради, визначеної головною з цього законопроекту. Про відкликання законодавчої пропозиції чи законопроекту оголошується на засіданні Верховної Ради [8].

Після поширення серед депутатів законопроекту, підготовленого головною комісією, у шестиденний термін можуть вноситися: пропозиції і поправки до нових текстів, які виникли в ході доопрацювання законопроекту до цього читання; поправки до поправок; пропозиції і поправки, запропоновані головною комісією з цього законопроекту; пропозиції і поправки, запропоновані Погоджувальною радою депутатських груп (фракцій); пропозиції про неприйнятність, преюдиціальні та відкладальні питання.

Розгляд проекту закону ВРУ. Верховна Рада розглядає законопроекти на пленарних засіданнях, які проводяться згідно з правилами, встановленими розділом 3 цього Регламенту, з урахуванням особливостей, викладених у розділі 6. Розгляд і прийняття законопроекту Верховною Радою включає: обговорення і схвалення основних положень в основному, обговорення і схвалення постатейно та в цілому (розгляд в трьох читаннях). За наслідками обговорення законопроекту в першому читанні Верховна Рада може прийняти рішення про: відхилення законопроекту; передачу законопроекту на доопрацювання з встановленням строку доопрацювання і повторне подання його на перше читання; опублікування законопроекту для народного обговорення, доопрацювання його з урахуванням наслідків обговорення і повторне подання на перше читання; прийняття законопроекту за основу (з можливим доопрацюванням) і доручення відповідним комісіям підготувати законопроект на друге читання [10].

Після введення закону в дію Секретаріат Верховної Ради за допомогою відповідної постійної комісії Верховної Ради веде справу закону, яка включає:

1) прийнятий Верховною Радою чи за наслідками референдуму текст закону;

2) розроблений Урядом і схвалений Верховною Радою план організаційних, кадрових, матеріально-технічних, фінансових, інформаційних заходів для введення прийнятого закону в дію та його дотримання, а також повідомлення Уряду Верховній Раді та її Президії про хід виконання цього плану;

3) перелік і тексти офіційно виданих документів Президентом України, Урядом, міністерствами, іншими центральними органами державної влади у зв'язку з введенням в дію цього закону;

4) повідомлення Верховного Суду України, Вищого арбітражного суду України, Міністерства юстиції України, Генерального прокурора України, інших центральних органів державної влади та їх посадових осіб про дотримання прийнятого закону, а також їх пропозиції щодо підвищення ефективності дії цього закону, якщо такі є;

5) документи, пов'язані з тлумаченням, зміною, доповненням, скасуванням цього закону Верховною Радою та відповідні остаточні редакції тексту закону;

6) рішення Конституційного Суду України щодо цього закону та відповідні рішення Верховної Ради, якщо такі є. Справа закону включає остаточні редакції прийнятих Верховною Радою актів щодо цього закону. Проекти цих актів та інші документи, пов'язані з розробкою і розглядом цих проектів, включаються до справи законопроекту.

Внесення змін і доповнень, скасування законів. Внесення змін і доповнень до закону здійснюється шляхом прийняття відповідного закону за процедурою трьох читань. Зміни і доповнення вносяться до закону, а не до закону про внесення змін і доповнень до нього. Рішення щодо пропозицій, які стосуються скасування закону, внесення до нього змін і доповнень, приймаються більшістю голосів депутатів. Обговорення цих пропозицій може проводитися за скороченою процедурою, за винятком випадків скасування, внесення змін і доповнень до Конституції або конституційних законів, коли обговорення проводиться в повному обсязі. Скасування закону здійснюється голосуванням щодо нього в цілому. Зміни і доповнення до закону можуть вноситися шляхом вилучення або доповнення його структурних частин, прийняття поправок або викладення тексту закону в новій редакції. Прийняття Верховною Радою закону в цілому в новій редакції і введення його в дію скасовує раніше прийнятий закон. У разі, коли пропозиція або поправка, яка вноситься до тексту закону, відхиляється за наслідками голосування Верховної Ради, попередня редакція закону залишається без зміни. Закон про державний бюджет підлягає голосуванню в цілому, якщо внаслідок внесених до нього змін чи доповнень зменшується сума надходжень до державного бюджету або зростає сума видатків з нього. Закон або постанова Верховної Ради про порядок введення в дію закону про внесення змін чи доповнень до закону або про його скасування повинні містити положення про правові наслідки для суб'єктів правовідносин, які настануть у зв'язку з внесенням до чинного закону змін, доповнень або його скасуванням. Верховна Рада здійснює тлумачення чинних законів, їх окремих положень, яке має нормативний характер. Про тлумачення закону чи його окремих положень Верховна Рада приймає постанову. Тлумачення закону не повинно суперечити самому закону, іншим чинним законам і не повинно створювати нові правовідносини. Тлумачення договорів між державами здійснюється згідно з Віденською конвенцією про право міжнародних договорів від 23 травня 1969 року [9].

Прийняття та введення в дію закону. Тексти законів та інших законодавчих актів, прийнятих Верховною Радою, оформляються Секретаріатом Верховної Ради і в п'ятиденний термін підписуються Головою Верховної Ради України, після чого закони (разом з законами або постановами Верховної Ради про порядок введення їх в дію) передаються на підпис Президенту України.

Верховна Рада може приймати закон з будь-якого питання за винятком тих, які вирішуються виключно всеукраїнським референдумом. Проте Конституцією передбачається коло питань, які вирішуються виключно законами України. Згідно зі ст.92 Конституції, виключно законами України визначаються, зокрема: права і свободи людини й громадянина, гарантії цих прав та свобод; основні обов'язки громадянина; громадянство; правосуб'єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства; права корінних народів і національних меншин; порядок застосування мов. Основну групу питань виключно законодавчого регулювання складають екологічні, соціальні, культурні та економічні питання. Так, виключно законами України визначаються: засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного простору, організації та експлуатації енергосистем, транспорту і зв'язку; основи соціального захисту, форми й види пенсійного забезпечення; засади регулювання правд і зайнятості, шлюбу, сім'ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, освіти, культури й охорони здоров'я; екологічної безпеки; правовий режим власності; правові засади і гарантії підприємництва; правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання; засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи; засади регулювання демографічних і міграційних процесів.

Виключно законами визначаються також територіальний устрій України; засади місцевого самоврядування; статус столиці України; спеціальний статус інших міст; правовий режим державного кордону; основи національної безпеки, організації Збройних Сил і забезпечення громадського порядку; правовий режим воєнного й надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації.Традиційним є законодавче визначення засад цивільно-правової відповідальності; діянь, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями та відповідальність за них [7].

Крім нього, виключно законами встановлюються: державний бюджет і бюджетна система України; система оподаткування, податки й збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків, статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок утворення й погашення внутрішнього та зовнішнього боргу; порядок випуску й обігу державних цінних паперів, їх види тощо. Законами встановлюються також порядок використання і захисту державних символів; військові звання, дипломатичні ранги та інші спеціальні звання; державні нагороди; державні свята; одиниці ваги, міри й часу, порядок встановлення державних стандартів.

3. Особливості законодавчого процесу в Верховній Раді України

Юридична революція виявила численні реальні та потенційні суперечності в національній правовій системі, організації публічної влади в Україні на всіх рівнях. З'ясувалося, що правовий механізм здійснення публічної влади може бути заблокований деструктивними антиправовими діями окремих ланок влади й при цьому правова система автоматично не відновлює режим законності. Так, глава держави може просто не брати на підпис ухвалені парламентом закони, а змусити його зробити це немає юридичних важелів. Конституційний Суд жодними юридичними засобами не примусити оперативно й за законом розглядати нагальні правові питання, зокрема стосовно неконституційних блокувальних актів глави держави або парламенту. Будь-який місцевий суд може своїм рішенням заблокувати введення в дію закону чи взагалі зупинити законодавчий процес або поставити поза законом акти глави держави, наприклад, про звільнення тих-таки суддів Конституційного Суду.

В окремі моменти взагалі зникає правова визначеність юридично значущих фактів, і вже ніхто толком не може відповісти, чи є орган влади повноважним приймати рішення в межах своєї компетенції. Навіть радикальний шлях врегулювання конфлікту між главою держави й парламентом через всеукраїнський референдум або позачергові вибори цих органів виявляється юридично нездійсненним без внесення відповідних змін до Конституції, які, у свою чергу, неможливо примусово забезпечити існуючими юридичними засобами. Утворилося антиправове зачароване коло [13].

Отже, практика переконує в тому, що витоки політико-правової конфліктності необхідно шукати в недосконалості, потворності інституту публічної влади, через який, по суті, блокується реалізація принципу народовладдя (оскільки не діє демократичний механізм здійснення влади народу як безпосередньо, так і через державу та місцеве самоврядування). Недосконалість механізмів виборів і референдуму, конфліктна практика формування державної влади і, як наслідок, внутрішньо суперечлива конституційно-правова модель її організації і недотримання правової форми її здійснення, спотвореність і немічність місцевого самоврядування - незаперечне підтвердження такої характеристики публічної влади в Україні.

Тож перший принциповий висновок полягає в тому, що найактуальнішою політико-правовою проблемою в Україні стала проблема формування ефективної установчої влади.

Звичайно, є багато чинників, які впливають на розв'язання проблеми формування установчої влади та правового забезпечення її реалізації, однак серед них безпосередньо визначальним стає законодавчий процес, у якому виробляються правові основи національного законодавства - законодавчі акти, що закріплюють юридичний механізм організації влади та порядок її здійснення.