Правовой анализ проекта федерального закона «о недрах»

ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ПРОЕКТА  ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О НЕДРАХ»

(О.А. Яковлева, Почетный адвокат России,

член Московской областной коллегии адвокатов)

В проекте Федерального закона «О недрах» предлагается принципиальное изменение концепции правоотношений в области изучения и использования недр. Изменения направлены на фактическую ликвидацию права государственной собственности на недра, государственного контроля за разведкой и добычей полезных ископаемых, утрату государственного контроля за информацией в области разведки и использования недр.

Проект открыто защищает интересы добывающих компаний (собственников  прав на разведку и добычу полезных ископаемых) в ущерб интересов  Российской Федерации и граждан  России.

В проекте лишь формально (ст. 10) воспроизводится  содержание статьи 9 Конституции РФ: «…недра на территории Российской Федерации используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории…». Однако проект не закрепляет статус недр как публичного общественного достояния нынешних и будущих поколений российских граждан. Законопроект не содержит никаких гарантий права граждан России на недра, гарантий защиты интересов населения при предоставлении участков недр в пользование. Коренные малочисленные народы, в большинстве своем проживающие в местах, богатых полезными ископаемыми, не имеют никаких гарантий на защиту территорий традиционного природопользования.

Отсутствуют гарантии граждан на получение информации о готовящихся решениях органов  власти о выделении участков недр в пользование.

Отсутствуют гарантии какого-либо участия граждан  в решении вопросов использования  недр и их охраны. Отсутствие гарантий прав граждан в содержании законопроекта  нарушает положения статей 2, 3, 9, 15, 18, 24, 32, 42, 72 Конституции РФ, статей 3, 18 ФКЗ «О Правительстве РФ».

Положение статьи 10 проекта ФЗ «О недрах» о  том, что недра и содержащиеся в них полезные ископаемые являются федеральной собственностью, формально, поскольку перечеркивается всем содержанием законопроекта.

Так, в статье 5 говорится, что Российская Федерация осуществляет владение, пользование и распоряжение недрами в соответствии с настоящим законом. Однако проект закона не содержит правовых механизмов, обеспечивающих это право государства. В пункте 3 статьи 5 указывается на то, что от имени Российской Федерации могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы государственной власти Российской Федерации в пределах своей компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Далее логично было бы включить в  число полномочий государственных органов полномочия по владению, пользованию и распоряжению недрами как это предусмотрено в действующем Законе РФ  «О недрах» (статьи 3, 4). Однако в статье 6 законопроекта, содержащей перечень  полномочий органов государственной власти Российской Федерации, указанные полномочия отсутствуют.

Таким образом, в перечень полномочий органов власти РФ и органов власти субъектов не входит владение, пользование и распоряжение недрами.

Формальное  отсутствие указанных полномочий в статьях (6,8) законопроекта лишает органы государственной власти возможности реализовывать права и выполнять  возложенные на них Конституцией РФ (статьи 114; 72, пункт «в»), ФКЗ «О Правительстве РФ» (статья 18) обязанности по владению, пользованию и распоряжению землей и недрами.

Для сравнения следует указать, что  в числе полномочий четко указано  владение, пользование и распоряжение геологической и иной информацией  о недрах. Поэтому в соответствии с дословным текстом закона (ст.6, ст. 8) органы власти могут владеть и распоряжаться не недрами, а информацией о них, причем только находящейся в их собственности.

Недопустимой является конструкция  закона, ставящего Российскую Федерацию, обладающую богатейшими природными ресурсами и являющуюся одним из крупнейших государств, в положение простого партнера гражданско-правовых отношений с недропользователями – добывающими компаниями и даже отдельными физическими лицами. Однако на данной идее базируется весь закон.

Уже в статье 1 указывается, что целью  закона является защита государства, граждан Российской Федерации, а также недропользователей. Включение в цели закона отдельного положения о защите прав недропользователей на равных с Российской Федерацией и гражданами России в отличие от действующего закона является симптоматичным. В статье 1 хотя бы порядок субъектов формально указывает на приоритет государственных и общественных интересов. Но уже в статье 6 истинный смысл закона выходит наружу. В пункте 7 к полномочиям органов власти Российской Федерации отнесена «защита прав пользователей недр и интересов граждан Российской Федерации».

Здесь уже откровенно высвечивается цель всего закона.

В первую очередь органами власти РФ защищаются права пользователей  недр, положение о защите интересов  Российской Федерации, общественных интересов отсутствует. Граждане Российской Федерации вообще оставлены без защиты. В тексте статьи граждане РФ указаны после недропользователей и в отношении них неслучайно применяется неправовой, размытый по содержанию и не порождающий правовых последствий, термин интересы, а не права.

Дальнейшее  содержание закона развивает линию  по уничтожению прав Российской Федерации  и ее граждан на свои ресурсы.

Рассмотрим  статью 23. Она устанавливает безусловное  право собственности на добытые  полезные ископаемые за пользователем недр. Как видно из этой статьи, данное положение распространяется и на стратегическое сырье¹. Положение пункта 5 возможно рассматривать лишь как насмешку над самим понятием государства: «… в отношении стратегических видов минерального сырья федеральными законами может быть установлено приоритетное право Российской Федерации на заключение договоров о приобретении в собственность таких видов минерального сырья».

Проект  предоставляет пользователям недр неограниченные возможности владеть пользоваться и распоряжаться всеми добытыми природными ископаемыми, в том числе и стратегическими видами минерального сырья.

Интересно рассмотреть, кому же предлагаются столь  широкие возможности?

В соответствии со статьей 9 законопроекта  пользователями недр могут юридические лица, физические лица - граждане Российской Федерации, зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей. Кроме того, право пользования недрами на условиях соглашения о разделе продукции предоставляется и юридическим лицам, в том числе и иностранным, создаваемым на основе договоров о совместной деятельности (договоров простого товарищества) и не имеющим статуса юридического лица объединениям юридических лиц. В законопроекте умышленно заложена правовая конструкция, в соответствии с которой Российская Федерация формально являясь собственником недр будет вынуждена выкупать у добывающих кампаний как российских, так и иностранных и даже у физических лиц стратегические виды сырья. Причем даже это право законом не гарантировано.  Как видно из проекта, в нем лишь предположительно   указывается на возможность принятия законов о приоритетном праве государства на заключение договоров на приобретение стратегических видов сырья у недропользователя.

Смысл закона заключается в том, что при формальном сохранении права собственности на недра за государством, их реальным хозяином становятся недропользователи - добывающие компании и даже физические лица. Именно поэтому весь закон направлен на регулирование имущественных отношений, связанных с правом пользования недрами.

В проекте это право рассматривается  как имущественное право (статья 20). Оно может переходить от одного лица к другому, в порядке правопреемства, быть предметом гражданско-правовых сделок. Право пользования недрами подлежит регистрации как право собственности на недвижимое имущество и сделок с ним.

Проектом ликвидируется государственное, административное регулирование пользования  недрами и вводится гражданско-правовой порядок, определяемый положениями  Гражданского кодекса РФ. Проект не предусматривает правовых механизмов, которые бы в должной мере обеспечили заложенную в нем гражданско-правовую концепцию. Так, в заключении на проект федерального закона «О недрах», Комитета Государственной Думы по экологии указано на то, что «переход с административно-правовых отношений на гражданско-правовые является основным концептуальным элементом законопроекта, на котором строятся, в основном, правовые конструкции и структура проекта. Он требует обеспечения действенного контроля со стороны государства над деятельностью хозяйствующих субъектов. Однако законопроект в должной мере не служит целям стимулирования воспроизводства минерально-сырьевой базы и ее рационального использования и не обеспечивает государственный контроль и учет в этой области». Таким образом, концепция проекта в предлагаемом виде представляет собой существенную угрозу для прав и интересов населения России, а также для безопасности государства.

Недра и находящиеся в них  запасы природных ископаемых являются залогом безопасности Российской Федерации и основой благосостояния всего народа. В этой связи важнейшее значение приобретает вопрос ответственности недропользователей перед Российской Федерацией, перед гражданами - обеспечение реализации прав граждан на недра как основу жизни и деятельности, прав граждан на недра как общественное достояние нынешних и будущих поколений. Система норм, обеспечивающих интересы Российской Федерации и граждан России, отсутствует. Обязанности недропользователей сводятся к выполнению гражданско-правовых обязательств по сделкам. Реализация прав граждан не обеспечивается ни органами государственной власти, ни недропользователями.

Разведка и использование недр является видом деятельности, оказывающей  существенное негативное воздействие  на окружающую среду.

Однако в проекте отсутствуют  нормы, обеспечивающие охрану недр и  окружающей среды. Нет положения  об обязательности государственной  экологической экспертизы проектов нормативных актов, технической, технологической  и иной документации, необходимой  для выделения участков в пользование и конкретных видов деятельности по изучению и освоению недр. Предусмотренное статьей 22 проведение государственной экспертизы участков недр недопустимо рассматривать как альтернативу государственной экологической экспертизы, проводимой на основании Федерального закона «Об экологической экспертизе». Проект грубо нарушает конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду, гарантированное статьей 42 Конституции РФ и Федеральным законом «Об охране окружающей среды». В законопроекте нарушается принципы, закрепленные в статье 3 ФЗ «Об охране окружающей среды» об обязательном участии в деятельности по охране окружающей среды общественных организаций и граждан, о соблюдении прав человека на благоприятную окружающую среду при хозяйственной деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду. На органы государственной власти не возлагаются обязанности по обеспечению экологической безопасности при разведке и использовании недр. Недропользователи также не несут обязанностей по обеспечению экологической безопасности хозяйственной деятельности. Содержание права пользования недрами закреплено в статье 35, а обязанности недропользователей сводятся к соблюдению гражданско - правовых обязательств.

О недопустимости рассмотрения проекта закона «О недрах» свидетельствует и Заключение Комитета по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы РФ на проект федерального закона №187513-4 «О недрах», внесенный Правительством РФ. Формально Комитетом рекомендовано Государственной Думе принять в первом чтении данный законопроект. Содержание заключения указывает на существенные концептуальные недостатки и положения проекта, которые в совокупности ставят под угрозу не только благополучие, но и безопасность Российской Федерации. В частности, в заключении обращается внимание на то, что стратегические виды минерального сырья, в том числе радиоактивные материалы, попадают в собственность пользователя недр (ч.3 ст.23).

Вывод. Заключения Комитета находится в  прямом противоречии со всем содержанием его аналитической части. Характер и количество высказанных замечаний свидетельствуют о недопустимости принятия законопроекта в предлагаемой Правительством РФ концепции.

¹ К основным видам стратегического минерального сырья, согласно перечня, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 16 января 1996 г. N 50-р, относится нефть, природный газ, серебро, золото, алмазы, ниобий, никель, свинец, медь, олово, кобальт, уран, скандий, марганец, бериллий, хром, литий, бокситы германий, рений, редкие земли иттриевой группы, молибден, вольфрам, платиноиды, цирконий, особо чистое кварцевое сырье, тантал.