ДОУ в системе управления Российской Федерации

Органы Росархива имеют законное право контролировать порядок осуществления делопроизводства и соблюдения нормативных требований в этой области на любом предприятии и в любой организации РФ². С 1 июля 2002 г. в России введен в действие Кодекс РФ об административных нарушениях, где, в частности, предусмотрены административные санкции за нарушение правил хранения, комплектования, учета и использования архивных документов в виде предупреждения или наложения на должностных лиц штрафа от трех до пяти МРОТ³. Санкции за невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства, налагаемые на должностное лицо, могут быть в пределах от пяти до десяти МРОТ, а на юридическое лицо - от пятидесяти до ста МРОТ⁴ .

Информационно-документационное обслуживание является основной обеспечивающей функцией управления, выполнение которой  требует профессиональных знаний. Уровень, качество этого обеспечения определяет оперативность, четкость и слаженность  работы организации, влияет на деловую  репутацию и, в конечном счете, на выживаемость фирмы. Организацию делопроизводства осуществляют специалисты, а при  больших объемах работы - целые подразделения (управления делами, общие отделы, канцелярии, секретариат, экспедиция).

Как и любая другая важная деятельность, документационное обеспечение  управления требует внимания руководителя (менеджера) и понимания им важности и особенностей этой работы. Любой  руководитель является, с одной стороны, организатором производства и управления и поэтому обязан уделять внимание документационному обеспечению  управления, его организации, персоналу, занимающемуся делопроизводством, а с другой стороны, руководитель сам является субъектом делопроизводства, работающим с документами, определяющим их назначение, порядок работы с  ними и содержащимися в них  решениями и предложениями. Статус руководителя превращает его в звено  делопроизводства, и поэтому ему  необходим набор знаний, обеспечивающих эффективное участие в работе с документами.

В силу несовершенства человеческой нравственности, преобладания у человека тяги к обеспечению в первую очередь  своих интересов, остается необходимость  закреплять принимаемые решения  в документах, имеющих юридическую  силу и позволяющих обеспечить защиту, гарантию соблюдения интересов взаимодействующих  сторон. Рассказы об устных сделках, совершавшихся  русскими купцами в прошлом веке, не содержат, обычно, упоминания о наличии  купеческих гильдий, вступление в которые  было сопряжено с проверкой на честность и поручительством  других членов гильдии. Исключение из гильдии за нарушение данного  слова вело к потере клиентуры  и разорению "разгильдяя". Устные же договоренности современных зарубежных бизнесменов подкрепляются, как правило, составлением юристами и экономистами фирм-участников сделки полноценного коммерческого соглашения.

1.3 ДОУ на современном этапе

Наше время, насыщенное информационными  технологиями, предъявляет новые  требования к документам и службам, ответственным за их создание, обращение  и хранение. Новые требования предъявляются  сегодня в равной мере и к руководителям, и к персоналу, ответственному за подготовку и прохождение документов. На наших глазах изменилась сама терминология. Традиционное понятие "делопроизводство" начинает уходить в прошлое. На смену  приходит несколько громоздкое, хотя и точное по сути словосочетание - "документационное обеспечение управления" (ДОУ).

Что же такое ДОУ в современном  понимании? Прежде всего, это понятие  охватывает не только организационно-распорядительные документы (с которыми в основном имеет дело традиционное делопроизводство), но всю документацию, которая так или иначе используется в организации - научно-техническую, проектную, конструкторскую и т.п. Распространяется оно и на принципиально новые виды документации, определяемые как "информационные ресурсы" - реестры, регистры, базы и банки данных, интернет-сайты и т.п. В современных условиях порядок обращения со всеми этими видами документации и условия доступа к ним должны быть едиными. Управленческое решение принимается не только на основании распорядительного документа, оно предполагает анализ всей возможной информации, относящейся к существу вопроса. Чем шире круг такой информации, доступный руководителю в реальном режиме времени, тем выше вероятность успешного решения проблемы.

С этим связана и вторая, главная особенность ДОУ по сравнению  с делопроизводством - оно предполагает использование более эффективных  технологий обработки информации. В  системе ДОУ, как правило, задействованы  локальные и корпоративные вычислительные сети, документы создаются, учитываются  и обрабатываются с помощью компьютера. По мнению известного российского специалиста, директора ВНИИДАД М. В. Ларина, термин ДОУ характеризует "переходную стадию от традиционного делопроизводства к управлению документацией", которое  он понимает как "полноценную управленческую функцию организации". Другими словами, вырисовывается перспектива слияния функций документационного обеспечения и управления как такового.

В такой ситуации очень  важно различать две стороны  перехода к новым технологиям  ДОУ - техническую и организационную. Первая из них охватывает разработку или приобретение компьютерных программ, закупку и установку компьютеров, монтаж сетевых коммуникаций и т. п. Сегодня информационные технологии достигли такого уровня развития, при  котором эта сторона дела не вызывает принципиальных проблем. Конкретное решение  определяется лишь финансовыми возможностями  организации. Не составляет труда найти  фирму, которая предоставит необходимый  инструментарий в соответствии с  пожеланиями заказчика и в  пределах имеющейся суммы. Именно презентации  таких фирм составляли значительную часть докладов на недавней конференции "Документация в информационном обществе" (Москва, 21-22 ноября 2001 г.), равно как и на аналогичной  конференции, состоявшейся в Минске годом ранее.

Что касается организационной  стороны, то здесь все далеко не так  просто. Переход на новые технологии требует надлежащей правовой и нормативной  базы, продуманной системы архивного  хранения, квалифицированных исполнителей и (это, пожалуй, главное) руководителей, способных охватить весь круг сопутствующих  проблем. Самые совершенные технологии без этих условий не принесут ожидаемого результата.

Рассмотрим обе стороны  проблемы более детально.

Существующие сейчас автоматизированные системы ДОУ можно условно  разделить на три класса или уровня. Системы первого уровня (их можно  определить как автоматизированные системы управления бумажным документооборотом) обращаются не с документами как  таковыми, а с сопроводительной документацией, представляя собой электронный  аналог журналов входящей и исходящей  документации, регистрационных карточек и т. п. На сегодняшний день этот уровень  автоматизации ДОУ в государственных учреждениях можно считать пройденным. Системы управления бумажным документооборотом действуют в ряде белорусских ведомств, но их ограничения уже отчетливо осознаются и ставится вопрос об их модернизации. Организации, в свое время не внедрившие у себя такие системы, в сегодняшних условиях стремятся миновать их и начинать сразу со второго уровня. На конференции в Москве они тоже практически не обсуждались, поскольку их промежуточный характер вполне очевиден.

Ключевым признаком второго  уровня является наличие в системе  полной электронной версии каждого  документа, что позволяет вести  полнотекстовый поиск по его содержанию, передавать документ по локальной вычислительной сети организации, а также обмениваться документами с внешними (вышестоящими или подведомственными) организациями  посредством корпоративной сети или обычной электронной почты. Такие системы имеют богатые  возможности поиска и средства разграничения  доступа к информации, часто включают в себя подсистемы сканирования и  распознавания текста (для создания электронных версий бумажных документов). На этом уровне появляется возможность  интегрировать в систему справочные базы данных, информация которых используется в управленческой деятельности. Возможности  управлять документооборотом с  их помощью резко возрастают, но и стоимость их довольно высока - порядка сотен, а то и тысяч долларов на каждое рабочее место.

Придание электронным  документам юридической силы дает возможность  отказаться от бумажных "двойников" и перейти к полностью электронному документообороту, при котором распечатка если и сохраняется, то лишь в качестве бумажной копии электронного оригинала, имеющей ограниченную область применения. Из этого прямо вытекает еще одно требование: раз уж оригинальный документ существует исключительно в электронной  форме, необходимо уделять равное внимание всем стадиям его жизненного цикла, включая не только создание и обращение, но и последующее архивное хранение.

Полноценная система ДОУ  третьего уровня должна предусматривать  процедуру экспертизы ценности документов, определять сроки их хранения, а  по истечении этих сроков обеспечивать их уничтожение или передачу в  государственный архив вместе со всей сопроводительной документацией. Все эти вопросы в большинстве  ведомств также пока не решены.

Единственной системой ДОУ, которую можно с полным основанием классифицировать как систему третьего уровня, пока остается республиканская  сеть межбанковских расчетов. Она  обеспечивает прохождение платежных  поручений между банками в  электронной форме, с поддержкой цифровой подписи. Для хранения электронных  документов создан Центральный архив  межбанковских расчетов - первый ведомственный  электронный архив в нашей  стране. Сейчас создается аналогичный  архив для собственных внутренних документов. Лидирует банковская отрасль  и по разработке ведомственных нормативных  актов.

Аналогичные системы находятся  в стадии разработки и внедрения  в ряде ведомств: Министерстве статистики и анализа, Министерстве по налогам и сборам, Фонде социальной защиты населения и др. Например, в налоговом ведомстве близка к завершению система, которая позволит юридическим и физическим лицам заполнять налоговые декларации в электронной форме, снабжать их личной цифровой подписью и отправлять по электронной почте. В распоряжении работников министерства окажется полная база данных по всем субъектам хозяйствования, которую в дальнейшем можно будет совместить с системой внутреннего документооборота.

В других органах государственного управления продолжают доминировать системы  первого и второго уровня, а  кое-где бумажный документооборот  сохраняется в практически нетронутом виде. В России, по причине отсутствия законодательной базы, о системах третьего уровня пока вообще говорить не приходится. Зато второй уровень представлен достаточно широким набором различных вариантов.

Несмотря на богатый набор  возможностей, все подобные системы  имеют несколько существенных ограничений, которые и позволяют объединять их в один класс. Прежде всего, они  оперируют не с электронными документами  в полном смысле этого слова, а  с электронными копиями бумажных документов. Параллельно в организациях все равно существуют бумажные оригиналы, юридическую силу которым придают  имеющиеся на них подписи и  печати. Именно эти традиционные документы  подлежат обязательному архивному  хранению, в то время как их электронные  версии используются и сохраняются  лишь из соображений практического  удобства. По этой причине и программно-технические  решения, используемые в таких системах, слабо ориентированы на удостоверение  подлинности информации и ее долгосрочного архивного хранения.

Нашей стране предстоит преодолеть еще немало преград. Очевидно, что  в идеале ведомственные системы  электронного документооборота и государственная  система архивного хранения должны стать компонентами единой, более  общей системы ДОУ, охватывающей весь аппарат управления. Но в сегодняшних  условиях представляется нереальным создание такой системы по единому плану. Слишком различаются финансовые и кадровые возможности разных ведомств, да и традиции документооборота в  них бывают достаточно специфичными. В тех случаях, когда руководство "созревает" для решения о  создании собственной системы ДОУ, это решение обычно принимается  без учета аналогичных систем, уже существующих или внедряемых в других ведомствах.

На практике это приводит к довольно любопытным результатам. Например, в Москве системы ДОУ  внедрены как на уровне мэрии, так  и во всех районных префектурах. Но при этом каждая из них разрабатывалась  отдельно и, как правило, другим системным  интегратором. Электронная версия документа, поступающая из мэрии в префектуру, не может быть автоматически переадресована в низовые звенья этой префектуры - их автоматизированные системы несовместимы. По этой же причине разные префектуры не могут обмениваться электронными версиями документов между собой. Нечто подобное намечается и в нашей стране. Притом в случае внедрения разными ведомствами разных средств ЭЦП взаимная несовместимость может быть унаследована и даже усугублена при переходе к системам третьего уровня.

Видимо, в обозримом будущем  сохранится совокупность локальных  и корпоративных сетей, в каждой из которых правила обращения  с электронными документами (включая  и конкретную реализацию средств  ЭЦП) могут существенно различаться. Но параллельно с ними вскоре должна появиться межкорпоративная сеть, по которой будет осуществляться документооборот  между органами государственного управления. Принципиальное решение о ее создании в нашей стране уже принято. Более  того, фактически уже создана замкнутая  система телекоммуникаций, охватывающая органы государственного управления и  наиболее важные государственные учреждения. Но, прежде чем в этой системе  начнут циркулировать полноценные  электронные документы, предстоит  преодолеть ряд организационных  проблем.

Нужно регламентировать формат, в котором документ будет поставляться в сеть (включая как логическую, так и физическую его структуру), а также определить порядок его  передачи из одной сети в другую. В период сосуществования полуавтономных сетей разного уровня документ, видимо, будет проходить несколько последовательных стадий. Он может быть изначально создан и подписан как обычный бумажный документ. Перед рассылкой будет  создаваться его равнозначная электронная  версия, удостоверяемая ЭЦП. Именно она  по межкорпоративной сети поступит к  адресатам. Далее документ должен быть преобразован в формат, пригодный  для его обращения в локальной  системе той организации, которой  он адресован. Если организация вообще не внедрила у себя информационные технологии ДОУ, документ придется распечатать и сверить бумажную копию с электронным оригиналом, снабдив ее соответствующим штампом "копия верна". При наличии в организации собственной автоматизированной системы ДОУ, входящий документ должен приобрести шлейф регистрационных и иных пометок (входящий номер, резолюции, визы, отметки о прохождении и исполнении и т. п.), выполненных уже в формате соответствующей системы. Естественно, эти дополнения не могут вноситься в исходный файл, иначе его целостность будет нарушена. Они должны представлять собой приложения к нему, а документ превратится в довольно сложный комплекс взаимосвязанных объектов. Именно в таком виде он должен поступить в итоге на архивное хранение.