Анализ становления Земского самоуправления в России

В компетенцию земских  учреждений входило решение всех местных хозяйственных дел - в  пределах данной губернии или уезда. Ст. 6 гласила, что «земские учреждения, в кругу вверенных им дел, действуют  самостоятельно. Закон определяет случаи и порядок, в которых действия и распоряжения их подлежат утверждению  и наблюдению общих правительственных властей». В то же время в ст. 7 оговаривалось, что «земские учреждения в постановлениях и распоряжениях своих не могут выходить из круга указанных им дел; посему они не вмешиваются в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей и учреждений. Всякое определение их, в противность сему постановленное, признается недействительным».

Никакой принудительной власти земства не имели, и для приведения в исполнение своих решений должны были обращаться к органам администрации  и полиции.

Согласно закону земские  функции делились на обязательные и необязательные. В первую группу были выделены вопросы, тягостные для бюрократии, которые она охотно стремилась переложить на бюджет местного самоуправления. Строго говоря, эта группа вопросов (содержание тюрем, устройство и ремонт почтовых трактов и дорог, выделение подвод для разъездов государственных чиновников и полиции) не имела непосредственного отношения к местному самоуправлению.

К необязательным относились дела, которыми трудно было руководить из центра: страхование от пожаров, ремонт мостов и дорог, продовольственная и медицинская помощь населению, организация народного образования и т.д. Земские сметы показывают, что главный вид деятельности составляли обязательные повинности, истощавшие земский бюджет.

В основу деятельности земств был положен принцип определенного  разделения полномочий с государственными органами. Земства не имели своих  центральных учреждений и по закону подчинялись губернатору и министру внутренних дел. Однако на губернском уровне администрация занималась преимущественно  контролем за сбором налогов и охраной правопорядка. Все остальные местные функции были в ведении местного самоуправления (народное образование, здравоохранение, страхование от пожаров, кооперация, кредитно-финансовые мероприятия и др.).

Важным моментом земской  деятельности кроме хозяйственной  независимости была финансовая самостоятельность  земств. По Положению основой финансовой деятельности земских учреждений были определенные земские сметы и раскладки, составленные в соответствии с земскими росписями по уездам и губерниям (ст. 108). Земские сметы включали денежные доходы и расходы. Доходы по способам их получения делились на окладные и неокладные. Первые составляли главную основу земского бюджета. К ним относились доходы от налогообложения с недвижимого имущества в городах и уездах; свидетельств и патентов на заводы, производящие спиртные напитки, и на заведения, их продающие; трактиров вне городских поселений. Неокладные доходы складывались из доходов с недвижимого имущества самого земства и процентов с принадлежащих ему капиталов; судебных пошлин и сборов; пошлин за пользование земскими учреждениями и услугами; доходов от земских промышленных предприятий; штрафов и пени за просрочку уплаты земских сборов и т.д.

Земство имело право облагать население рядом прямых налогов. Эти налоги или сборы носили местный  характер и распределялись среди  населения. Раскладка земского сбора  производилась по следующей схеме: сумма, предложенная по смете, делилась на цифру, выражающую ценность или доходность всех облагаемых имуществ, и полученный процент обложения умножался  на ценность или доходность имущества  каждого отдельного владельца. Так  определялась денежная величина сбора  с земского налогоплательщика.

Таким образом, подводя итоги  анализа «Положения» 1864г., следует  отметить, что оно не способствовало образованию стройной централизованной системы земских органов. Их функционирование допускалось только на губернском и  уездном уровнях. Нижнее звено - волостное  земство, наиболее приближенное к крестьянам и являвшееся важным в цепи местного самоуправления, отсутствовало.

.2 Правительственный  контроль за органами земского самоуправления

В своей пояснительной  записке к проекту Положения  о земских учреждениях Валуев прямо написал: «Земское управление есть только особый орган одной и  той же государственной власти. И от нее получает свои права и полномочия; земские учреждения, имея свое место в государственных организме не могут существовать вне него, и, наравне с прочими учреждениями, подчиняются тем общим условиям и тому общему направлению, которые устанавливаются центральной властью».

Практическая деятельность земства по всем направлениям контролировалась правительственной администрацией. По «Положению» 1864 года министерство внутренних дел осуществляло общий надзор за деятельностью земств. Соответственно, в губернии реализация контрольной  функции возлагалась на губернатора. Высший надзор за работой земств осуществлял  Сенат, которому был поручен контроль за законностью действий и постановлений земских органов и которому принадлежало право окончательного разрешения всех споров земских учреждений с органами коронной администрации, а также частными лицами и организациями. Земства, в свою очередь, имели право направлять ходатайства по проблемам, не выходящим за пределы земской компетенции, в адрес императора, а также запросы в высшие и центральные органы. Подобные обращения по законодательству направлялись через губернскую администрацию; в случае их отклонения соответствующие ведомства должны были представить свои обоснования на утверждение в Кабинет министров.

Важнейшей правительственной  инстанцией, регулирующей отношения  между государственными учреждениями и органами местного самоуправления являлся Первый департамент Сената. С 1860 года в него стали поступать дела губернских по крестьянским делам присутствий, земских собраний, материалы о назначении мировых посредников и мирровый судей и др. На протяжении всего времени существования земских учреждений Первый департамент Сената оставался важнейшей инстанцией для разрешения возникающих конфликтов между земскими органами и правительственной администрацией. Необходимо отметить, что помимо рассмотрения апелляций он осуществлял функцию надзора за местным управлением и судом, а также занимался законодательными вопросами. Сенатские указы по земским делам не только истолковывали отдельные нормы законодательства, но и создавали их, что было записано в положении о нем: «Сенат в силу необходимости дает нормам закона тот или иной смысл, то или иное толкование, а при недостатке законов в каком-либо случае решает дело по аналогии закона. Вследствие своего положения как высшее административное и судебное учреждение Сенат нередко создает своими решениями новые нормы права, дает действующим законам ограничительное или распространительное толкование и, таким образом, не будучи признанным законодателем, фактически является им».

В качестве существенного  недостатка Сената как высшего органа административного надзора следует  отметить медлительность делопроизводства, которую отмечали многие современники: «порядок делопроизводства в Сенате отличается чрезвычайной сложностью: существует масса ненужных и вредных  формальностей, которая только создает  медленность движения дел, не принося  существенной пользы». Поэтому нередки  были случаи, когда решение Сената принималось спустя два или три  года обращения в него земств или  губернаторов.

Однако в целом стабилизирующая  роль Правительствующего сената во взаимоотношениях между органами местного самоуправления и губернской администрации несомненна. Исходя из существующего законодательства, сенаторы нередко выносили решения  в пользу земских органов, тем  самым ставя преграды случаям  административного произвола в  провинции.

Так же необходимо отметить, что в отличии от некоторых стран Западной Европы в России по Положению 1864г. не было административной юстиции в западноевропейском понимании, поскольку сам сенат не был разделен на судебную и административную часть.

Так же из центральных государственных  учреждений, занимающихся земскими вопросами, надо выделить Министерство внутренних дел. Министр внутренних дел, как  лицо ответственное за внутриполитический курс страны, составлял свое мнение о земском самоуправлении прежде всего по отчетам и рапортам губернаторов и жалобам земств и частных лиц, проходившим через его канцелярию. Из департаментов МВД с земскими делами были непосредственно связаны Хозяйственный и Общих дел, на обязанности которых лежала подготовка соответствующих циркуляров, дополняющих и уточняющих сферу деятельности и полномочий земских органов и губернской администрации.

Административный надзор за земскими учреждениями осуществлялся  на нескольких уровнях, основным из которых  был губернский. Главой местной администрации  в пореформанной России оставался губернатор.

По Положению 1864 г. губернаторы  в обязательном порядке посещали земские собрания в первый и последний  дни сессий для совершения формальных церемоний их открытия и закрытия. Формальным оказалось и право  губернаторов утверждать в должности  председателя земской управы.

Так же, наиболее важной в  административном надзоре за земствами  являлась статья 9 Положения 1864 г.: «Начальник губернии имеет право остановить исполнение всякого постановления  земских учреждений, противного законам  или общим государственным пользам». Эта статья создавала множество  трудностей в разрешении вопросов местного хозяйства. Правительственная бюрократия и часть общества часто обвиняли земство во всех неурядицах местного хозяйства: в неурожаях и недоимках, в плохом состоянии земских больниц, школ и дорог, в конфликтах с губернской и уездной администрацией.

Таким образом, объективные  трудности на губернском уровне управления создавало то обстоятельство, что  Положение 1864 г. законодательно не провело  четкого разграничения функций  администрации и земства.

Подводя итоги взаимодействия властных структур с органами земского самоуправления важно отметить, что, хотя функции земств были ограничены строго хозяйственными вопросами и  делами местного значения, само появление  органов местного самоуправления заметно  изменило систему местного управления Российской империи, ослабив роль бюрократии. Существование выборного института  власти в стране с неограниченной монархией неизбежно приводило  к конфликту между земскими органами самоуправления и коронной администрацией.

Глава III. Значение Земской реформы и земств

земская реформа самоуправление избрание

Земские учреждения добились успеха в распространении начального образования и медицинского дела. Земские больницы были открыты для  всех слоев крестьянства, до этого практически лишенного какой бы то ни было медицинской помощи. Земства приглашали врачей, заводили аптеки, организовывали фельдшерские и акушерские курсы, они же положили начало сельским школам, которых до того не было, открывали гимназии, учительские семинарии, осуществляли ряд экономических мероприятий, устраивали сельскохозяйственные выставки, содействовали сельскохозяйственному кредиту, привлекали агрономов и ветеринаров, заводили ветеринарные и сельскохозяйственные училища, создали земское страхование и «создали составляющую гордость русской науки перед Европой особую земскую статистику».

Именно земская статистика призвана была заниматься изучением  всех сторон жизни. И именно земства  провели огромную работу по детальному изучению всех сторон жизни российского  общества, выдвигая новые методы исследования: анкетный и экспедиционный. Для земской  статистики было характерно правдивое  и полное отражение социальных условий  России второй половины ХIХ - начала ХХ веков, она, наглядно демонстрируя основные тенденции развития общества, становилась серьезным оружием в руках прогрессивных сил, что, с другой стороны, приводило к запрещениям на исследования со стороны государства. О земской статистике крупный русский экономист и статистик А.И. Чупров в 1888 году говорил: "Никогда прежде наша страна и наш народ не были предметами столь обширного и многостороннего изучения. Эти труды... положили прочную основу для многих будущих реформ в праве и законодательстве, в общественном и экономическом устройстве разных слоев нашего населения".

Менее результативными были экономические мероприятия земства. «Едва ли найдется, - справедливо  писал Б. Б. Веселовский, - какая-либо другая область земской деятельности, столь богатая всевозможными  начинаниями и вместе с тем  страдавшая до последнего времени такой  поразительной бессистемностью, как  область экономических мероприятий». В основе этих мероприятий лежал  аграрный вопрос. В 1880 г. голод, резкое ухудшение экономического положения крестьян большинства губерний европейской части страны поставили аграрный вопрос как центральный на очередной сессии земских собраний.

Широкое распространение  в земствах получила организация  мелкого поземельного кредита для  содействия сельским общинам в покупке  и аренде земли. Многие земства организовывали ссудосберегательные товарищества, кустарные артели, выдавали продовольственные и денежные пособия голодающим крестьянам, ходатайствовали о понижении платимых крестьянами выкупных платежей, о замене подушной подати всесословным подоходным налогом, о содействии переселению крестьян... Но все эти меры не в состоянии были коренным образом облегчить положение деревни. Определенную роль здесь, конечно, сыграла нехватка земских средств, но главное, все же заключалось не в этом. За редким исключением даже самые либерально настроенные земские деятели были помещиками, которым претила сама мысль о переделе земель или, как выразился один из идеологов русского либерализма К. Д. Кавелин, о «поощрении крестьянского землевладения за счет крупного». Тем не менее, не следует сбрасывать со счетов и эту сферу деятельности земства. Особенно хотелось бы сказать о земской статистике, благодаря которой впервые было проведено детальное обследование русской деревни, охватившее 4,5 млн крестьянских дворов.

Деятельность земских  учреждений в России не ограничивалась только культурно-хозяйственными вопросами. Они стремились играть роль и в  политической жизни страны. По своей  природе новые органы местного всесословного  самоуправления неизбежно тяготели к центральному самоуправлению, к  парламентским формам государственного устройства. Поэтому в рамках земства  в России возникло в пореформенный  период оппозиционное самодержавию политическое течение, получившее в исторической литературе название земского либерального движения. Американский журналист Джордж Кеннан, несколько раз посетивший Россию, посвятил русским либералам специальный очерк, в котором, в частности, писал: «Единственный базис, на который они могли опереться, был тот, который давался самим учреждением земств, так как они, будучи членами законом утвержденной корпорации, были призваны правительством в качестве уполномоченных от населения». И действительно, русские либералы верили, что за упорядочением местного самоуправления и весь государственный строй подвергнется преобразованию и правительство призовет земских представителей на более важные посты в области правительственной деятельности.

Таким образом, Положение  о губернских и уездных земских  учреждениях вводило в государственную  организацию страны новую систему  местных учреждений. Впервые создавались  выборные от всех сословий органы местного управления. Ни по своей структуре, ни по составу, ни по объему компетенции  и пределам власти они не походили на существовавшие до реформы бюрократические, сословные учреждения. В этом отношении  дореформенное управление не оставило для будущего земства никакого наследства.