Источники земельного права

Вопрос №1: Источники земельного права.

Под источником права понимается закрепление общеобязательных правовых норм в следующих формах: нормативный  правовой акт; правовой обычай; судебный прецедент; нормативный договор. Основную роль в регулировании земельных  отношений играет нормативный правовой акт, изданный уполномоченным органом  публичной власти и содержащий нормы  земельного права, действующие на определенной территории (Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования) и адресованный указанному в нем  кругу лиц. Земельное законодательство - это система нормативных актов  РФ, субъектов РФ, регулирующих земельные  отношения.

Определяя состав земельного законодательства, пункт 1 статьи 2 Земельного Кодекса РФ, в редакции Федерального Закона от 25.10.2001 г. №136-ФЗ, с изменениями на 05.04.2013 г. (далее ЗК РФ) включил в него только нормативные акты уровня закона¹.

Принятие и взаимодействие актов земельного законодательства основано на нормах Конституции. Согласно ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство, законодательство о природных ресурсах, равно как и иные отрасли законодательства, упомянутые в этой статье, находятся  в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ст. 76 Конституции устанавливается взаимоотношение нормативных актов. Так, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции².

В случае противоречия между  федеральным законом и иным актом, изданным субъектом РФ, действует  федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и  нормативным правовым актом субъекта РФ, действует нормативный правовой акт субъекта РФ. Кроме того, в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции от 05.04.2013)  субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов³.

После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов  РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом  в течение 3 месяцев. Современные  особенности формирования земельного законодательства связаны с необходимостью развития земельной реформы и  направлениями земельной политики. Однако в любом случае в основе изменений правового регулирования  земельных отношений должны быть уже утвержденные Конституцией базовые  принципы. В осуществлении земельной  политики государства лежат задачи, которые требуют единообразного решения и управления из единого  центра. И это - указанная выше реализация земельной реформы, обеспечение  единого экономического пространства, гарантий прав собственников, разрешение земельных споров. Возможность импровизации в регионах в данном случае может  привести к подрыву не только земельного режима, но и политической стабильности. Наконец, понимание территории Российской Федерации как единой государственной  территории - это один из основных принципов  земельно-правового регулирования. Конституцией РФ и ЗК РФ установлено, какие вопросы должны быть урегулированы  на уровне федерального закона. Статья 36 Конституции РФ определяет, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона⁴.

Статья 1 ЗК РФ отнесла регулирование  значительного числа вопросов к уровню федерального закона. Упомянутой ст. 1 ЗК РФ и иными статьями данного Кодекса определены случаи, когда отношения могут быть урегулированы только на уровне федерального закона. В то же время, поскольку регулирование земельных отношений тесно соприкасается с регулированием, прежде всего, использования природных ресурсов, строений, сооружений и иной недвижимости, то ЗК РФ в ст. 3 определяет и условия взаимодействия его норм и норм иных правовых актов. Но одним из основных положений, подтвержденных и ст. 3 ЗК РФ, является то, что нормы земельного права, включаемые в нормативные правовые акты иных отраслей законодательства, должны соответствовать ЗК РФ. Пункты 3, 4 статьи 2 ЗК РФ подтверждают общие и принятые для всех отраслей российского законодательства положения о правилах соотношения нормативных актов различной юридической силы.

Эти правила действуют  в соответствии с Конституцией РФ и подлежат соблюдению и при регулировании  земельных отношений. Конституционные  нормы имеют важное значение для установления на отраслевом уровне конкретных прав и обязанностей субъектов земельных отношений. Следует выделить ст.ст. 9, 36, 42, 58 и 72 Конституции России, непосредственно посвященные вопросам использования земель и их охране как составной и неотъемлемой части окружающей среды. Как следует из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора⁴.

 В числе федеральных  земельных законов главное место  принадлежит  ЗК РФ, который содержит ряд правовых гарантий получения земельного участка в собственность, в том числе для строительства, гражданами и юридическими лицами, установив весьма прозрачные процедуры такого предоставления; решает вопрос об основаниях и порядке изъятия путем выкупа земельных участков для государственных и муниципальных нужд; определяет особенности охраны земель, меры земельно-правовой ответственности и т.д. В то же время ЗК РФ имеет и ряд существенных недостатков, получивших уже достаточное освещение в научной юридической литературе. В самом общем виде в числе таковых можно выделить отсутствие деления ЗК РФ на общую и особенную часть; отсутствие указания на цели и задачи земельного законодательства, определяющие стратегию регулирования земельных отношений; нет определений основных терминов и понятий; нет отдельной главы об управлении землями (по аналогии с другими природоресурсовыми кодексами), экономическом механизме использования и охраны земель и т.д. Наряду с ЗК РФ, земельные отношения регулируют как собственно «земельные» законы, так и законодательные акты иной отраслевой принадлежности. В числе первых следует назвать Закон о государственном земельном кадастре, Закон о землеустройстве, Закон о разграничении государственной собственности на землю, Закон об обороте земель и ряд других. Во второй группе можно выделить Гражданский Кодекс РФ, Градостроительный Кодекс РФ, Налоговый Кодекс РФ, Закон об охране окружающей среды, Закон о местном самоуправлении, Лесной Кодекс РФ, Водный Кодекс РФ и т.д. Субъекты РФ вправе принимать законы, регулирующие земельные отношения, не противоречащие только ЗК РФ и иным федеральным законам. Данный вывод прямо вытекает из ст. 76 Конституции России и означает, что в случае противоречия закона субъекта РФ по земельному вопросу Указу Президента РФ, Постановлению Правительства РФ или акту федерального органа исполнительной власти, большей юридической силой будет обладать закон субъекта РФ. Земельные законы субъектов РФ могут быть приняты как по вопросам, прямо указанным в ЗК РФ, так и в порядке «опережающего нормотворчества» в случае обнаружения пробела в земельном законодательстве. В последнем случае такие законы действуют вплоть до принятия соответствующего федерального закона, с которым и приводятся в соответствие. До принятия ЗК РФ в условиях пробельности и противоречивости федерального регулирования земельных отношений, именно этим актам принадлежало главное место в регулировании земельных отношений. Указы и распоряжения Президента РФ могут быть приняты по любым вопросам (кроме случаев, когда ЗК РФ предусматривает принятие федерального закона) и не должны противоречить ЗК РФ и федеральным законам. Некоторые такие вопросы прямо указаны в тексте ЗК РФ. Так, согласно п. 3 ст. 15 ЗК РФ, Президент РФ определяет перечень при граничных территорий, в пределах которых земельные участки иностранным гражданам и юридическим лицам, лицам без гражданства в собственность не предоставляются. Акты Правительства РФ, регулирующие земельные отношения, могут приниматься лишь в пределах полномочий, определенных ЗК РФ, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации. Следовательно, если вышеупомянутые нормативно-правовые акты не содержат прямых отсылок к актам правительства, то таковые и не принимаются. Например, ЗК РФ прямо определяет полномочия Правительства РФ в части перевода земель из одной категории в другую (ст.8), принятия ряда мер в сфере охраны земель (ст.ст. 13-14), порядка проведения торгов (ст. 38) и т.д.⁵

 Нормативно-правовые  акты федеральных министерств,  служб и агентств как источники  земельного права вообще не  упоминаются в ЗК РФ. Примечательно,  что органы исполнительной власти  субъектов РФ и органы местного самоуправления прямо уполномочены принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы земельного права (ст. 2 ЗК РФ), в то время как, например, министерству экономического развития и торговли либо иному федеральному органу исполнительной власти такие полномочия не предоставлены. Органы местного самоуправления вправе издавать нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения, в пределах своих полномочий. Такие акты могут устанавливать публичные сервитуты; порядок проведения муниципального земельного контроля; предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории муниципального образования для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства и т.д. Однако главное значение нормотворчества органов местного самоуправления состоит в том, что именно муниципальными правовыми актами - правилами землепользования и застройки - определяется правовой режим конкретных земельных участков на территории муниципального образования посредством установления для каждой территориальной зоны градостроительных регламентов. В числе источников земельного права можно выделить постановления и руководящие разъяснения Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного и Верховного судов РФ. Хотя официально правовая доктрина не признает данные акты источниками права, признание Конституционным судом РФ нормы закона не соответствующей Конституции РФ влечет прекращение её действия, что может рассматриваться как акт «отрицательного» нормотворчества. Существует несколько таких постановлений Конституционного Суда РФ, имеющих важнейшее значение для понимания сложившейся системы применения норм земельного права. Не меньшее значение имеют руководящие разъяснения Пленумов Верховного Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ, обязательных для учета при рассмотрении дел соответствующими звеньями судебной системы.

 

Вопрос №2 .Правовой режим земель особо охраняемых территорий.

Новым Земельным кодексом РФ в редакции Федерального Закона от 25.10.2001 г. №136-ФЗ, с изменениями на 05.04.2013 г. (далее ЗК РФ) выделяется категория земель особо охраняемых территорий. К ним относятся земли, имеющие особое научное, природоохранное, эстетическое, историко-культурное, оздоровительное или какое-либо другое значения. Они исключаются частично или полностью из хозяйственной деятельности и на них устанавливается особый режим. Перечень категорий земель особо охраняемых территорий, перечисленных в Земельном кодексе РФ, является не полным. В нем указывается, что помимо перечисленных видов к категории этих земель могут относиться и другие земли, которые определяются Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ или местного самоуправления. Например, к подобным, особо охраняемым землям, могут быть отнесены городские парки, пригородные леса, береговые линии, биологические станции и т.д.

Если земельный участок относится  к категории земель, ограниченных в своем обороте, то он не может  быть передан частному лицу, кроме  случаев, перечисленных в Федеральных  законах. К земельным участкам, ограниченным в обороте относятся следующие  участки:

-  если он расположен на особо охраняемой территории;

-  если земельный участок находится в лесной зоне, кроме случаев, допускаемых Федеральными законами;

-  если на данном участке располагаются государственные или муниципальные водные объекты;

-  если на территории земельного участка имеются объекты культурного наследия, которые включены в Список всемирного наследия, объекты археологического наследия, исторические заповедники;

- земельные участки, предназначенные для оборонной промышленности, безопасности и обороны, таможенных нужд и которые не были изъяты из оборота;

- земельные участки закрытых административных территорий не изъятые из оборота; 
- земельные участки, которые были предоставлены для организации работы транспорта. К ним относятся территории аэропортов и аэродромов, железнодорожных вокзалов, морских и речных портов и др.;

- земельные участки, выделенные для нужд связи;

- земельные участки, на которых располагаются объекты космической инфраструктуры;

- земельные участки, располагающиеся под гидротехническими сооружениями;

- земельные участки, выделенные для производства наркотических или ядовитых веществ;

- земельные участки, которые подверглись радиоактивному или иному опасному для здоровья людей загрязнению.

В соответствии с законами (федеральными или субъектов РФ) особо охраняемые земли могут быть изъяты из хозяйственного использования частично или полностью. В Земельном кодексе РФ говорится, что земельные участки, на которых  расположены объекты культурного  наследия России, могут использоваться только для соответствующих им целей. Использование их в других целях  может быть либо ограничено, либо полностью  запрещено, что предусматривается  федеральным законодательством  и Земельным кодексом РФ. В соответствии со статьей 95 Земельного кодекса РФ на территории любых государственных природных заповедников, национальных парков, памятников природы, государственных заказников, ботанических садов и дендрологических парков запрещен любой вид деятельности не связанный с изучением и сохранением природных комплексов и не предусмотренных соответствующим законодательством⁶. 

В составе особо охраняемых земель могут быть выделены специальные  участки, на которых могут осуществляться некоторые виды хозяйственной деятельности, с учетом, установленного для этой территории особого правового режима. Принять решение об отнесении какого-либо участка земли к особо охраняемым землям могут органы местного самоуправления, органы исполнительной власти субъекта РФ или соответствующие федеральные органы. Уровень органа, принимающего подобное решение, зависит от значимости выделяемой территории. В соответствии с этим особо охраняемые территории могут иметь местное, региональное или федеральное значение. В зависимости от этого и порядок отнесения земель к особо охраняемым территориям соответствующего значения определяется федеральным законодательством, законами субъектов РФ или органами местного самоуправления.

Правовая организация особо  охраняемых земель, использования их ресурсов основывается на следующих  законах и нормативных актах:

1.Земельный кодекс РФ;

2.Федеральный закон N 7-ФЗ от 10.01.2002 г. "Об охране окружающей среды» (редакция от 25.06.2012 г., с изменениями на 01.01.2013 г.)

3.Федеральный закон N 33-ФЗ от 14.03.1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях»(в редакции  от 30.12.2008 г.) ;

4. Федеральный закон N 26-ФЗ от 23.02.1995 г.«О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»(в редакции от 25.06.2012 г.);

5. Федеральный закон Российской Федерации от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ

"Об  объектах культурного наследия (памятниках  истории и культуры) народов Российской  Федерации";

6. Закон РФ N 3612-1 "Основы законодательства  Российской Федерации о культуре" (в редакции от 22.04.2013 г.);

7. Положение «О государственных природных заповедниках», утвержденное Постановлением Правительства РСФСР № 48 от 18.12.1991 г.

8. Положение «О национальных природных парках», утвержденное Постановлением Правительства РФ № 769 от 10.08.1993 г. «Об утверждении положения о национальных природных парках РФ(в редакции Постановлений Правительства РФ от 01.11.2012 N 1128);

9. Водный, Лесной и другие кодексы.

Правовой режим особо охраняемых земель может также регулироваться и правовыми актами и законами субъектов РФ, при условии, что  они не противоречат федеральному законодательству. В противном случае, на основании  статьи 76 Конституции РФ, большей  юридической силой обладает федеральный  закон.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Задача №1. : предприятие железнодорожного транспорта обратилось в арбитражный суд с иском о признании недействительным постановления администрации района о передаче в аренду акционерному обществу земельного участка, находящегося в полосе отвода железной дороги. Ответчик утверждал, что его действия соответствуют требованиям законодательства о местном самоуправлении, согласно которому на администрацию района возложена обязанность по осуществлению контроля за использованием и охраной земель и работой всех транспортных предприятий на территории района. Поэтому органы местного самоуправления вправе решать вопросы, связанные с передачей земель железнодорожного транспорта в аренду.

Каков правовой режим  земель железнодорожного транспорта? Каков порядок изменения целевого назначения указанных земель? Решите дело.