Источники земельного права

Содержание

1. Источники земельного права.

Понятие и классификация источников земельного права

Понятие «источники земельного права». Право как социальное явление возникло, развивалось и продолжает эволюционировать на основе различных источников. «Источник права» — образное выражение, которое имеет несколько значений: источник правовых норм, т. е. содержания права; материальные, экономические, социальные условия, существующие в обществе, особые исторические условия развития общества, связанные с его моралью и религией, которые определяют содержание права, регулирующего общественные отношения; методы создания права; иерархия правовых норм; юридическая сила правовой нормы; способ выражения содержания соответствующей правовой нормы, т. е. формы выражения права. В теории права под юридическими источниками, или формами права, понимаются официальные формы выражения, закрепления, изменения и отмены действующих правовых норм. Именно в этом аспекте рассматриваются источники земельного права, о которых идет речь в настоящей главе. В разных правовых системах применяются различные виды источников позитивного права: обычай (обычное право), судебный прецедент, юридическая доктрина, выраженная в трудах юристов), религиозные нормы (исламское, талмудическое, индуистское право и др.), нормативный правовой акт. Например, источниками современного английского общего права являются: право Европейского Союза, общее право (судебные прецеденты), обычаи, статуты (законы) и их толкование, международные договоры и доктринальные юридические труды. Россия — страна правовой системы европейского континентального права. Основной чертой национальных правовых систем стран европейского континентального права является наличие кодифицированных правовых актов. Главными источниками права считаются закон и иные нормативные правовые акты. Исходя из общепринятых представлений, сложившихся в российской правовой системе, источниками земельного права являются нормативные правовые акты, нормативные правовые договоры и международные договоры, регулирующие земельные отношения. Обычаи и судебные прецеденты не выступают источниками права.

Конституция РФ как источник земельного права.

Конституция РФ, обладая высшей юридической силой по отношению ко всем законодательным актам, занимает центральное место среди источников земельного права. Некоторые положения Конституции имеют непосредственное значение для земельного права, так как являются основой развития земельного законодательства. В Конституции РФ закреплены общие принципы регулирования земельных отношений в системе законодательства нашей страны. Ее ст. 72 относит регулирование земельных отношений к предмету совместного ведения Федерации и субъектов РФ. В совместном ведении находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей. недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в»); разграничение государственной собственности, в том числе на землю (п. «г»); природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (п. «д»); земельное законодательство (п. «к»). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы, в соответствии с ними принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Предусмотрено прямое действие федеральных законов на всей территории РФ. Специальным указанием на прямое действие федеральных законов подчеркивается, что в России не признается установление субъектами РФ каких-либо дополнительных условий для вступления в силу федеральных законов. В случае отсутствия федерального закона, регулирующего вопросы, отнесенные к предмету совместного ведения, субъект РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование. Однако после принятия федерального закона субъект РФ обязан издавать законы и иные нормативные правовые акты, строго соответствующие федеральному закону. В Конституции РФ в общей форме определены полномочия некоторых органов государственной власти по регулированию земельных отношений. Так, в ее ст. 114 (п. «в») сказано, что Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии, что имеет прямое отношение к охране земель. Правительство РФ осуществляет также управление федеральной собственностью, т. е. вправе управлять землями, находящимися в федеральной собственности.

Нормативный правовой акт как источник земельного права.

Все правовые акты, которые издаются в Российской Федерации, подразделяются на две основные группы: нормативные правовые акты и индивидуальные правовые акты. Источниками земельного права являются нормативные правовые акты, которые устанавливают, изменяют или отменяют земельно-правовые нормы — юридически обязательные модели поведения участников земельных отношений. Нормативные правовые акты должны отвечать признакам, объективно присущим источнику права. Они должны, во-первых, являться носителями государственно-властной силы, во-вторых, иметь нормативный характер, т. е. должны быть рассчитаны на многократное применение, в-третьих, адресоваться неопределенному кругу субъектов. И наконец, такие акты должны быть обязательны для исполнения всеми субъектами. В постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. № 781-11 ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» и в приказе Министерства юстиции РФ от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» приводится определение нормативного правового акта как письменного официального документа, принятого (изданного) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленного на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение. В п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» указано следующее. Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Индивидуальные правовые акты в отличие от нормативных актов имеют правоприменительный характер. По своему юридическому содержанию это распорядительные правовые акты. Они содержат конкретное юридически властное волеизъявление субъектов власти. Индивидуальный характер этих актов проявляется в том, что, во-первых, с их помощью решаются конкретные дела или вопросы; во-вторых, они персонифицированы, т. е. они являются юридическими фактами, основаниями возникновения конкретных правовых отношений. Данные акты устанавливают, изменяют или отменяют права и обязанности конкретных лиц. Индивидуальный правовой акт, принятый государственным органом или органом местного самоуправления, — источник прав и обязанностей для лиц, указанных в акте. Такими актами являются решения о награждении, назначении на должность и т. п. В земельном законодательстве это акты о предоставлении земельного участка, об изъятии, о резервировании земельного участка и др. Обычно правовые нормативные акты и индивидуальные правовые акты имеют разную правовую форму. Например, согласно ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ издает постановления и распоряжения. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. Нормативные правовые акты органов государственной власти подразделяются по вертикали на нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, субъектов РФ и органов местного самоуправления. По горизонтали эти нормативные правовые акты классифицируются на законы и иные нормативные правовые акты (подзаконные акты). Выделяются следующие виды источников земельного права: Конституция РФ; международные договоры Российской Федерации; федеральные законы, основной целью которых является регулирование земельных отношений (условно такие законодательные акты называются специальными); федеральные законы, регулирующие отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды; иные федеральные законы. Нормативные указы Президента РФ также могут быть источниками земельного права. Кроме того, такими источниками служат нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Юридическая сила всех законов и иных нормативных правовых актов определяется в зависимости от компетенции издавшего их органа государственной власти и роли нормативного правового акта в системе законодательства. Нормативный правовой договор. Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Нормативные правовые договоры заключались органами государственной власти Российской Федерации с субъектами РФ. Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г. Российской Федерацией и субъектами РФ продолжает действовать и в наше время. Одной из его целей являлось разграничение предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Федеративный договор отнес регулирование вопросов природопользования, охраны окружающей среды, земельное законодательство к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В настоящее время практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ практически отсутствует. Пожалуй, единственным примером такого рода договоров может служить Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, подписанный 26 июня 2007 г.

Международный договор Российской Федерации как источник земельного права.

Согласно Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью национальной правовой системы. Закреплен принцип приоритета норм международного права над национальным правом (ч. 4 ст. 15). Этот принцип находит подтверждение и в земельном законодательстве нашей страны. В ст. 4 ЗК РФ предусмотрено, что, если международным договором Российской Федерации, ратифицированным в установленном порядке, предусмотрены иные правила, чем ЗК РФ, применяются правила международного договора. Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров регулируется Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».

Обычай в системе источников земельного права.

В отечественной теории права принято разграничивать понятия «обычай» и «правовой обычай». Считается, что обычай становится правовым обычаем, когда в законодательстве содержится на него ссылка и тем самым государство придает ему обязательную юридическую силу. Его отличительная особенность состоит в том, что государство санкционирует его и он приобретает признаки правовой нормы. Юридическая сила придается обычаю либо путем прямого указания на это в законе либо путем его одобрения судом. Примером правового обычая может служить правовая норма п. 1 ст. 19 ГК РФ, согласно которой гражданин приобретает и осуществляет права и обязанности под своим именем, включающим фамилию и собственно имя, а также отчество, если иное не вытекает из закона или национального обычая. Если правило поведения, представляющее собой обычай, включается в текст закона, это не правовой обычай, а правовая норма, содержащаяся в нормативном правовом акте. Например, в соответствии с п. 1 ст. 11 ЛК РФ граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. В этом случае древний обычай стал правовой нормой. Отчасти похожая норма есть в ст. 221 ГК РФ, посвященной обращению в собственность общедоступных для сбора вещей. В законодательстве термин «правовой обычай» не применяется, отсутствуют также четкое и понятное определение понятия «обычай», критерии и условия его использования. В ст. 5 ГК РФ говорится, что обычаем признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской или иной деятельности, не предусмотренное законодательством правило поведения независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. Обычаи, противоречащие обязательным для участников соответствующего отношения положениям законодательства или договору, не применяются. Ранее в ст. 5 ГК РФ использовалось понятие «обычаи делового оборота», которое ныне заменено понятием «обычаи». Расширена сфера действия обычаев: теперь это области не только предпринимательской, но и иной деятельности. О какой именно «иной деятельности» идет речь, в ГК РФ не указано. В разных законах употребляются термины, касающиеся видов обычаев: «местный обычай», «обычаи морского порта», «международные морские обычаи», «обычаи, признаваемые в Российской Федерации», «торговые обычаи». В чем состоит суть этих обычаев, в данных законах не разъясняется. Имеют ли обычаи какое-либо значение для регулирования земельных отношений? Являются ли они источниками земельного права? И меются в виду прежде всего местные обычаи и обычаи коренных малочисленных народов. Так, согласно подп. 7 п. 3 ст. 23 ЗК РФ могут устанавливаться публичные сервитуты для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям. Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» в ст. 1 содержит определение понятия «обычаи»: это традиционно сложившиеся и широко применяемые коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации правила ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни. В ст. 2 данного Закона указывается, что правовое регулирование отношений в области образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования может осуществляться обычаями малочисленных народов, если такие обычаи не противоречат законодательству РФ, законодательству субъектов РФ. Использование природных ресурсов, находящихся на этих территориях, осуществляется в соответствии с законодательством РФ, а также с обычаями малочисленных народов (ст. 13 указанного Закона). Пункт 2 ст. 4 Федерального закона от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» гласит, что решения по вопросам внутренней организации общины малочисленных народов и взаимоотношений между ее членами могут приниматься на основании традиций и обычаев малочисленных народов, не противоречащих федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ и не наносящих ущерба интересам других этносов и граждан. Согласно п. 2 ст. I Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»"' традиционный образ жизни малочисленных народов представляет собой исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований. Статья 14 данного Закона указывает, что при рассмотрении в судах дел, в которых лица, относящиеся к малочисленным народам, выступают в качестве истцов, ответчиков, потерпевших или обвиняемых, могут приниматься во внимание традиции и обычаи этих народов, не противоречащие федеральным законам и законам субъектов РФ. Исходя из этого, можно предположить, что обычай рассматривается в качестве источника земельного права, но такой вывод будет не обоснован. Так, в ст. 13 Арбитражного процессуального кодекса РФ, посвященной нормативным правовым актам, применяемым при рассмотрении дел, указаны только виды нормативных правовых актов, которые подлежат применению. Кроме того, арбитражные суды в случаях, предусмотренных федеральным законом, применяют обычаи делового оборота. Аналогичная норма есть в ст. 11 Гражданского процессуального кодекса РФ, в которой определено, что суд разрешает гражданские дела исходя из обычаев делового оборота, в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами. Такое же правило содержится в п. 3 ст. 6 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации». Пункт 3 ст. 28 Закона РФ от 7 июля 1993 г. № 5338-1 «О международном коммерческом арбитраже» о нормах, применимых к существу спора, предусматривает учет торговых обычаев. Указанные правовые нормы определяют круг источников права, на основании которых должны разрешаться судебные споры. К ним относятся нормативные правовые акты и обычаи делового оборота. Обычаи в него не включены. Вопрос о том, как суды должны разрешать споры, связанные с возможностью применения местных обычаев и обычаев коренных малочисленных народов, законодательство не решает. Поэтому обычай не может являться источником земельного права. Между тем эта проблема получила отражение в праве ряда зарубежных стран. Для того чтобы обычай создавал законно признаваемые права, он должен отвечать определенным критериям. Например. в английском общем праве предусмотрено, что обычай должен существовать с «незапамятных времен», т. е. «по крайней мере с 1189 г.», и люди, живущие в настоящее время, не могут определить, когда обычай возник в прошлом. Законно признаваемый обычай не может противоречить фундаментальным принципам добра и зла, поэтому обычное право, связанное с совершением, например, преступления, никогда не будет признано. Обычай должен иметь определенный и ясный характер. Должны быть определены местность, где он действует, круг людей, к которым он применяется, и объем их прав. Требуется, чтобы обычай существовал постоянно. Однако права, которые дает обычай, не обязательно должны реализоваться постоянно, начиная с 1189 г. должна лишь наличествовать возможность актуализировать эти права в любое время с данного момента. Обычаи не могут создавать юридически значимые права, если они осуществляются только по разрешению кого-либо. Необходимо, чтобы обычай соответствовал другим местным обычаям. Обычай, который противоречит закону, не может быть признан источником права.

Судебная практика как источник земельного права.

Важную роль в применении земельного законодательства играет судебная практика. В результате правоприменительной практики издаются руководящие постановления Пленума Верховного Суда РФ и решения Высшего Арбитражного Суда РФ. Данные виды нормативных правовых актов специфичны тем, что имеют обязательную силу для судов указанных систем при разрешении ими конкретных дел. В правовом же регулировании они не могут быть использованы в качестве непосредственных регуляторов общественных отношений. При этом любой субъект правоотношений, чей спор или дело рассматривается в ведомствах судебной или арбитражной системы, неизбежно попадает под действие указанных актов. Так, утвержденная государственным арбитражем методика исчисления убытков, полученных в результате нарушения договорных обязательств, применяется арбитражными судами и при рассмотрении дел о причинении вреда земельным угодьям вследствие незаконного решения органов управления. Система нормативных правовых актов, являющихся источниками права, является, по существу, системой законодательства и находится в постоянном совершенствовании в связи с реализацией земельной и других реформ.

2. Правовой режим земель особо охраняемых территорий.

Земля является не только пространственным базисом любой хозяйственной дея­тельности, но и основой размещения иных объектов природы - лесов, водных объектов, животного мира, а также комплексных природных объектов, представляющих собой совокупность структурно и функционально связанных между собой природных объектов, объединенных физико-географическими и иными признаками.

   Земли, имеющие особое назначение  и нуждающиеся в связи с  этим в особом ре­жиме охраны, объединены в одну категорию - земли особо охраняемых территорий  и объектов.

   Земли особо охраняемых природных  территорий относятся к объектам  общена­ционального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ и в муниципальной собственности.

   Земли особо охраняемых территорий, несмотря на их зна­чительные различия, обладают единством правового режима; все они изъяты из активной хозяйственной деятельности в интере­сах настоящего и будущих поколений в установленном государ­ством порядке.

   Правовой статус природных объектов, расположенных на указанных землях, подразделяется на общий (типовой) и специ­альный (индивидуальный).

   Согласно ст. 94 ЗК РФ, к землям  особо охраняемых территорий  относятся земли, которые имеют  особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное  и иное ценное значение, которые  изъяты в соответст­вии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государ­ственной власти субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления полно­стью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

   В состав земель особо охраняемых  территорий относятся земли:

   1. Государственные природные заповедники (ст. 6—9 Феде­рального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ). Они расположены на зем­лях природно-заповедного фонда. Государственные природные заповедники являются юридическими лицами и финансируются за счет средств федерального бюджета;

   2. Национальные парки (ст. 12—17 Федерального  закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ). Они размещены  на землях природно-заповедного  фонда (ст. 95 ЗК РФ). Национальные  парки являются природоохранны­ми, эколого-просветительскими учреждениями федерального значения, тер­ритории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и которые предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого ту­ризма.

   3. Природные парки (ст. 18—21 Федерального  закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ). Они находятся  на землях природно-заповедного  фонда.

   Природные парки являются природоохранными  рекреационными учреждениями, находящимися  в ведении субъектов РФ, территории (акватории) которых включают в  себя природные комплексы и  объек­ты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначенными для использования в природоохранных, просве­тительских и рекреационных целях. Природные парки являются юридическими лицами и финансируют­ся за счет средств субъектов РФ.

   4. Государственные природные заказники (ст. 22—24 Феде­рального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ). Заказники могут быть федерального, регионального значения и субъектов РФ. Они расположены на зем­лях природно-заповедного фонда.

   Государственными природными заказ­никами  являются территории (акватории), имеющие  особое значение для сохранения  или восстановления природных  комплексов или их компо­нентов и поддержания экологического баланса.

   Они могут иметь различный  профиль: