Опыт ведения кадастра недвижимости в зарубежных странах

В настоящее время  ни у кого не вызывает сомнения необходимость  в рыночной оценке активов. Потребителями  этой информации являются практически  все участники экономических  отношений, включая предприятия  и организации различных форм собственности, государственные учреждения и физические лица. Вопросы налогообложения, страхования, кредитования, защиты прав потребителей должны решаться только на основе сложившихся на текущий момент экономических условий.

Хорошо понимая  важность проблем оценки активов, исполнительная и законодательная власти России принимают решения, направленные на формирование системы оценки на федеральном  уровне, разработку и стандартизацию методологической базы оценки, подготовку специалистов в области оценки и  управления активами.

При этом в качестве основы для законодательных, теоретических  и практических разработок используется соответствующий опыт развитых стран  с нормально функционирующим  рынком недвижимости. Однако практический опыт последних лет по переносу в  российскую практику системы, хорошо работающей в той или иной стране, показывает, что в силу особенностей и традиций в наших условиях такие системы  или не приживаются или не дают ожидаемого результата.

Вот почему сегодня  настал момент проанализировать зарубежный и исторический опыт особенностей развития оценки недвижимости в России и наметить основные ориентиры будущего развития данной отрасли экономики с учетом национальных особенностей России.

Исторический опыт разработки кадастров в странах  Западной Европы

Система оценки недвижимости для целей налогообложения в  том виде, в каком ее застала Первая мировая война, складывалась в России под непосредственным влиянием работ, проведенных в странах западной Европы в 18-19 веках. Поэтому, рассматривая те или иные методы, приемы или теоретические положения оценочной деятельности в России, следует иметь в виду их аналоги и исторические корни.

Поводом для создания системы налогообложения недвижимости в большинстве стран послужила  неравномерность распределения  налогов при переходе от подушного  налогообложения к подоходному. В основе таких систем, называемых кадастром, лежали оценки, основанные либо на стоимости, либо на доходности недвижимости.

Упоминания о  первых подобных оценках относятся  к 18 веку - оценка в Миланском герцогстве (1718-1759 гг.) и в Тироле (1771-1784 гг.). Причем следует отметить, что основные принципы оценки, примененные в 18 веке, сохранились  в основных чертах и в 19 веке, когда  кадастровые работы приняли массовый характер. Наиболее известны по своим  описаниям и результатам кадастры Франции, Австрии, Саксонии, Вюртемберга  и Пруссии.

Кратко рассмотрим кадастры этих стран.

Кадастр Франции

Он начинает свою историю в 1790 году, когда Национальное собрание издало закон о налоге на недвижимое имущество, который основывался  на чистом доходе от земли и построек.

При оценке земли  под доходом понималась арендная плата, определяемая в зависимости  от урожайности и издержек производства сельскохозяйственной продукции. Для  разработки кадастра все земли были разделены на отдельные участки - парцеллы (parctlles), отличающиеся видом выращиваемой культуры или правом собственности. При описании каждого участка, в ходе которого необходимо было точно измерить и зафиксировать его размеры и местоположение, специальная комиссия приступала к оценке. Сущность оценки заключалась в том, что определялся чистый доход участка с последующей проверкой полученного результата данными о величинах существующих арендных плат и продаж, а непосредственными исполнителями являлись общественные комиссии, состоящие из представителей общин, владеющих разными типами недвижимости.

Вследствие большого количества необходимой информации, отсутствия достаточного количества специалистов по проведению подобных работ, создание кадастра во Франции продолжалось почти 50 лет. За это время потеряли свою актуальность и потребовали пересмотра результаты, полученные в начале работы. Поэтому в 1850 году был принят закон  о пересмотре результатов, полученных более 30 лет назад. Полностью эта  работа была окончена в 1854 году, который  считается годом окончания всех оценочных работ.

К одной из главных  причин столь долгого выполнения кадастра следует отнести отсутствие правительственного финансирования оценочных  работ и отсутствие четкой идеологии  и плана реализации системы оценки для налогообложения недвижимости. Если первоначально предполагалось определять средние урожайности  участков в данной местности, то затем  верх получило мнение о необходимости  оценки земли каждого индивидуального  владельца и даже его отдельных  парцелл. Именно это привело к  неоправданному возрастанию объема работы и породило злоупотребления  и неравномерность обложения  налогом.

Для городской недвижимости были выполнены оценочные работы только в нескольких городах разных департаментов. Полученную величину дохода делили на число жителей и получали среднюю величину доходности на одного жителя. Для оценки в остальных  городах полученные среднедушевые  величины доходности умножали на количество жителей и получали доходность всего  городского недвижимого имущества. Прибавляя доходность городской недвижимости к доходности земли получали общую доходность всей недвижимости департамента.

Кадастр Австрии

В отличие от парцеллярного французского кадастр Австрии по типу относился к реальному, потому что в его основе лежала продажная цена. Разница между ними была в ударении - во французском кадастре определялась доходность одной парцеллы и полученный результат проверялся данными о ценах продажи, а в австрийском кадастре находилась цена продажи, но при этом учитывалась и доходность земли, определяемая путем оценки специальными комиссиями.

Начало работ  по созданию кадастра относится к 1817 году, когда был издан закон  о "постоянном кадастре", предполагающий подробную триангуляционную съемку и оценку всех видов недвижимого  имущества. Руководство всеми работами возложили на Комиссию при министерстве финансов. В 1825 году была издана инструкция, определявшая порядок действий вертикальной структуры представителей комиссии на местах. Нижним звеном структуры  являлись комиссары, в задачу которых  входил сбор сведений о способах ведения  хозяйства, поголовье скота и  площадях, занятых различными культурами и т. д.

Совместно с представителями  общин комиссары проводили классификацию  земли по урожайности на основании  обычных приемов ведения сельского  хозяйства. Далее рассчитывались издержки производства и определялся чистый доход для единицы площади разных земель. Полученные данные собирались инспекторами, проверялись и отправлялись в Центральную комиссию. В 1836 году эта работа была закончена, а в 1849 году принят закон о налогообложении земли в размере 16% чистого дохода.

Однако резкие изменения  цен на продукцию сельского хозяйства  в разных местностях привели к  несоответствию арендных платежей результатам  оценки и соответственно к неравномерности  налогообложения. Комиссия при министерстве финансов начала рассматривать вариант  использования в качестве базы для  налогообложения ценность имущества.

При этом комиссия под ценностью определяла капитализированную доходность, которая может отличаться от продажной цены. Применяя капитализированную доходность можно было несколько  снизить неравномерность налогообложения. После долгого обсуждения комиссия доложила императору о том, что она  не смогла прийти к единому мнению относительно базы для налогообложения.

Новый закон об оценке 1869 года оживил работы по регулированию  неравномерности налогообложения. В качестве стабилизирующего фактора  было принято положение о том, что доходность определяется на основе цен на продукцию не за последний  год перед оценкой, а за последние 15 лет. Только к 1883 году работы по созданию кадастра были завершены, а их общая продолжительность составила 65 лет.

Кадастр Саксонии

Этот кадастр  был разработан за 8 лет, начиная  с 1835 года, когда был издан закон  об оценке земель. Работа начиналась с  определения границ участков судебными  органами. Затем землемеры проводили  подробную съемку и передавали материал специальным комиссиям, которые  и выполняли оценку.

Принципиальным  отличием от австрийского и французского кадастров было то, что правительство  заранее установило классификацию  земли по доходности (например, 33 класса пахотной земли, 11 классов и 8 подклассов лугов и т.п.), а цены всех продуктов  выражались по отношению к стоимости  ржи (было установлено, что рожь является повсеместным продуктом, а цены на другие продукты сельского хозяйства изменяются пропорционально изменению цен на рожь).

При такой постановке вопроса комиссиям не надо было собирать сведения об экономических характеристиках  производства. Единственной их задачей  было отнесение конкретных участков в соответствии с имеющимся набором  признаков к тому или иному  классу.

Кадастр Пруссии

Он разрабатывался 6 лет, начиная с 1861 года, несмотря на то, что площадь Пруссии в 25 раз  больше площади Саксонии. Одной из основных задач прусского кадастра было выполнение его в максимально  короткие сроки, так как в течение 12-15 лет ситуация полностью меняется, начиная от персонала оценщиков  и заканчивая условиями производства продукции.

Быстрому созданию кадастра способствовало то, что землемерные  работы не выполнялись, а в качестве топоосновы брались данные старого межевания и определения границ отдельных имений. При этом все земли классифицировались на 7 типов, каждый из которых включал не более 8 классов по качеству. Выборочной проверке подверглись только 15% всех площадей.

Созданная вертикальная структура из окружных комиссий и  окружных комиссаров представляла в  Центральную комиссию данные о доходности земли, основанной на ценах сельскохозяйственной продукции за период с 1837 по 1860 годы, а жесткие сроки кадастра потребовали  привлечь к оценочным работам  более 7000 человек, из которых 3000 проверяли  землемерные измерения, а остальные занимались непосредственно оценочной работой.

Кадастр Вюртемберга

Этот кадастр  считался лучшим в Западной Европе. Он начал создаваться с 1820 года, когда  для целей наполнения казны королевства  было решено провести переоценку недвижимости. Землемерные работы закончились  в 1840 году, а в1873 году был прининят новый закон об оценке земель, строений и промыслов.

Характерной особенностью этого кадастра явилось то, что  в его основе лежал главный  принцип - налог должен изыскиваться с доходов, а не с имущества. Не менее важным являлось также создание оценочной организации при министерстве финансов из особых лиц, не занимающихся другой деятельностью в налоговых  или иных органах. Была разработана  единая методика, по которой работали на местах комиссии, состоящие из представителей центра и местных органов.

Порядок оценки предполагал  оценку доходности земель различного типа на базе цен сельскохозяйственной продукции за последние 15 лет.

Леса оценивались  по стоимости древесного запаса разных пород при обоснованном периоде  рубки. Для получения чистого  дохода из годового дохода по ценам 1855-1869 годов вычитались расходы на содержание леса.

Интересным выводом  вюртембергского кадастра, который стремился найти чистую доходность недвижимости, является то, что при изменяющейся рыночной конъюнктуре главную роль играет не количество продукта, а цена на него. Именно поэтому кадастровый метод для налогообложения не будет успевать за изменением рыночной ситуации, явно проигрывая гибкому и динамичному подоходному налогообложению.

Кадастр Англии

Он был противоположен французскому кадастру. В соответствии с английским законодательством  вся земля принадлежит Короне и может находится формально лишь в арендном пользовании, поэтому основой оценки являлись арендные договоры, которые могли корректироваться в любое время. Следует отметить, что сроки договоров аренды могли быть сотни лет и договоры могли быть многоступенчатые, вложенные друг в друга по срокам пользования и цепочкам арендаторов и субарендаторов. Именно из-за простоты применяемого подхода, основанного на удобстве расчетов, в Англии была возможность проводить оценку земли ежегодно.