Отечественный и зарубежный опыт приватизации государственной собственности

В начале приватизации предполагалось, что сформировавшаяся структура собственности будет носить переходный характер и должна в дальнейшем трансформироваться в более эффективную структуру, и главным фактором в ходе приватизации станет приход на предприятия новых внешних инвесторов, в том числе иностранных, которые через биржевой и внебиржевой фондовые рынки будут инвестировать средства в развитие этих предприятий в обмен на участие в акционерном капитале. Однако эти ожидания не оправдались – очень многие предприятия не смогли привлечь реальные инвестиции в обмен на участие в акционерном капитале.

В качестве положительного результата следует отметить тот факт, что параллельно процессу приватизации шло интенсивное образование новых частных предприятий. За указанный период общее количество предприятий и организаций возросло с 2250 тыс. до 4149,8 тыс., при этом количество государственных предприятий уменьшилось с 322 тыс. до 157 тыс. (в 2002 г.) и составило 3,78% общей численности зарегистрированных юридических лиц [10]. Процессы приватизации 1993–2003 гг. сопровождались изменением структуры занятости населения [10].

Но, как уже неоднократно отмечалось, между количественными «успехами» разгосударствления собственности и качественными изменениями в экономике не существует прямой зависимости. Напротив, массовая распродажа государственных активов в отсутствие должных правовых и институциональных условий привели к замедлению процесса формирования эффективных собственников и не стали инструментом содействия реструктуризации и модернизации экономики.

Более того, в результате приватизации в России, по оценкам экспертов Мирового банка, в настоящее время существует самый высокий в мире уровень концентрации частной собственности. То есть сложилась ситуация, тормозящая процессы достижения конкурентоспособности российской экономики. Формирование слоя мелких и средних собственников и предпринимателей, являющихся в развитых демократических государствах движущей силой экономического развития и опорой политической стабильности, не состоялось и было отодвинуто на неопределенное время

Отраслевой анализ итогов приватизации, проведенный по результатам контрольных мероприятий Счетной палаты, свидетельствует, что организация и контроль за ходом приватизации во всех отраслях экономики были возложены в основном на единственный орган исполнительной власти – Госкомимущество (Минимущество), осуществлявшее полномочия собственника. Отраслевые министерства по существу были отстранены от участия в определении приоритетов и содержания приватизационных мероприятий, не привлекались к контролю за ходом приватизации и использованием федеральной собственности в «профильных» секторах экономики, а выполняли лишь второстепенные функции. В результате при приватизации зачастую не учитывались отраслевые особенности предприятий и важность сохранения производственных связей, что в конечном итоге приводило к негативным последствиям для экономики в целом.

 

2.2 Анализ опыта приватизации государственной собственности за рубежом

 

Как свидетельствует опыт стран с развитой рыночной экономикой, основой участия государства в экономике являются экономические, в частности фискальные, меры. При этом государства стремятся уменьшить свое непосредственное участие в производственном процессе (например, Германия). В этой связи одним из основных способов управления федеральной собственностью становится приватизация предприятий. Рассмотрим опыт различных стран в проведении приватизации.

Франция.

Французская программа приватизации, начатая в 1986 году правительством Ширака, была приостановлена в 1988 году и возобновлена в 1993 году правительствами Балладура и Жюппе частично из-за озабоченности по поводу бюджета [13]. Франции предстояло сократить свой бюджетный дефицит с 5,3% до 3% от ВВП к 1998 г. с тем, чтобы удовлетворять критериям Маастрихта в отношении членства в Европейском валютном союзе [13].

Главную роль, глубинную первопричину изменений в политике правительств в отношении госсектора играли экономические императивы

Отличительной чертой французской программы является сохранение правительством значительного контроля за приватизированными компаниями. Во Франции впервые были опробованы методы, которые позднее были использованы в других странах, в частности, во франкоговорящих странах Африки. Они включают методы [13]:

1) автоматическое распределение  акций между сотрудниками приватизированных компаний;

2) частное размещение  крупных блоков акций у “стабильного  ядра” (noyau dur) институциональных инвесторов, которые не будут использовать эти акции в спекулятивных целях, способствуя таким образом их будущему твердому положению на фондовом рынке.

У этой приватизации существует внутренняя противоречивость: приватизация вовсе не означает «ухода» государства из экономики, хотя формально приводит к сокращению размеров государственной собственности. При проведении приватизации правительства разной политической ориентации всегда старались сохранить в своих руках (или даже увеличить) рычаги контроля и управления экономическими процессами. Это очень важно для соблюдения законов ее проведения, так как соблазн расхищения государственной собственности во время приватизации особенно велик. Все мероприятия по приватизации тщательно и порой долго готовились, просчитывались различные варианты и возможности, а в послеприватизационный период государство продолжало наблюдать за деятельностью переданных в частные руки предприятий с тем, чтобы не допустить их перепродажи. Государством принимались меры, ограничивающие сосредоточение капитала приватизируемых компаний в одних руках, а также ограничивающие участие в их капитале иностранных инвесторов.

Политика приватизации имела свои плюсы и минусы. Далеко не всегда, как свидетельствуют приведенные факты, она способствовала повышению эффективности и нередко приводила к обострению социальных конфликтов. По-видимому, проблема неэффективности хозяйственного механизма, которую пытались решать через приватизацию, отнюдь не зависит напрямую от масштабов государственной собственности, степени административного вмешательства и регулирования.

За пять лет было приватизировано 29 промышленных фирм и банков.

Приватизация во Франции охватила, прежде всего, конкурентные, высокорентабельные отрасли. Работникам приватизируемых предприятий досталось по льготной цене лишь 10% капитала.

Приватизация во Франции имела четко выраженный фискальный характер. Государство продавало свою собственность по значительно более высоким ценам по сравнению с компенсационными платежами при национализации [2]. В итоге государство выручили 71 миллиардов франков, значительная часть этой суммы пошла на погашение государственного долга. Французская приватизация привела к росту численности акционеров - к концу 80-х годов она достигла 6 миллионов, т.е. собственником акций стал каждый шестой житель страны старше 18 лет [2].

 

 

Италия.

Приватизация в Италии была начата в 1992 г. правительством Амато с целью продажи нескольких государственных банков, страховых компаний, производственных предприятий и крупных компаний коммунальных услуг [10]. Сюда вошли три крупнейшие государственные организации: IRI (Индустриальное реконструкционное агентство), ENI (энергетическая группа) и ENEL (электрическая компания). Хотя и предыдущие правительства продавали некоторые предприятия, в Италии еще не было приватизации в таких широких масштабах.

Общий закон о приватизации был принят в 1992 г., согласно которому все ГП превращались в совместные предприятия, целиком принадлежащие итальянскому министерству финансов и для их продажи не требовалось дальнейшего одобрения парламента [10]. До 1996 г. правительство получило около 17 млрд. долларов в виде поступлений от продаж, и итальянские власти предполагают получить еще 64 млрд. долларов в ближайшие пять лет после того, как будут проданы крупные компании, такие как ENI и STET (телекоммуникационная холдинговая компания) [10]. Правительство также надеялось получить еще 12,9 млрд. долларов от продажи своих банковских авуаров и принадлежащей ему недвижимости.

Основной целью приватизации является погашение государственного долга и сокращение бюджетного дефицита с 7,4% от ВВП [11].

Правительство надеялось расширить число держателей акций, всячески стимулируя мелких акционеров, чтобы создать в стране более крупный рынок для будущих выпусков акций [11].

Эти стимулы включают в себя добавочные дивиденды, сопоставимые акции, скидки и сокращение налогов на дивиденды. Учитывая исторически недоразвитые рынки капитала в Италии, это является одной из первоочередных задач данной программы приватизации ГП.

В июне 1994 г. был принят закон, позволяющий правительству держать у себя “золотую акцию” в стратегически важных предприятиях, в частности в естественных монополиях и предприятиях коммунальных услуг, таких как STET и ENEL [10].

Испания

В Испании программа приватизации существует с 1982 года и проводилась то с большей, то с меньшей интенсивностью. Преобладающей формой приватизации является предложение акций в широкую продажу через Испанскую фондовую биржу и на международных рынках капитала.

С 1985 года правительство получило более 8 млрд. долларов в виде поступлений от приватизации и надеялось получить в два раза больше в ближайшие годы [12]. Бюджетный дефицит, составляющий 5,9% от ВВП, и высокий уровень государственного долга стали основными факторами, влияющими на темпы и объемы испанской программы приватизации (к 1998 году необходимо было сократить дефицит в два раза для того, чтобы удовлетворять требованиям Европейского Валютного Союза) [12].

Правительство заявило, что оно ускорит темпы приватизации, но его сдерживает относительная незрелость местных рынков капитала и небольшое число держателей акций среди широких слоев населения. В конце июня 1996 г. кабинет одобрил программу массовой распродажи ГП для того, чтобы погасить национальный долг Испании, он же стал инициатором проведения всеобъемлющей реструктуризации убыточных предприятий [12].

Из предприятий, ожидавших приватизации, можно назвать такие, как нефтяной гигант Репсойл, банковская группа Аргентария, телекоммуникационная группа Телефоника де Еспанья, компания Табакалера, на 52 процента находящаяся в государственной собственности, компания по снабжению электроэнергией Эмпреса Насьональ де Электрисидад, авиалиния Иберия и другие.

Стратегия правительства заключалась в том, чтобы приватизировать крупные государственные активы через выпуск акций, а более мелкие предприятия, нуждающиеся в реструктуризации и специальной технологии, методом прямых частных продаж [2].

 Подводя итог, отметим, что за счет приватизации как одного из наиболее часто используемых методов управления государственной собственностью правительства различных стран получают довольно крупные поступления в бюджет и одновременно снимают с себя бремя обслуживания и управления монстрами индустрии своих стран. Финансовые потоки, связанные с приватизацией в различных странах проиллюстрированы в таблице 1.

 

Таблица 1 - Сводная таблица финансовых потоков, связанных с приватизацией (в млрд. долл. США)

 

Страна	Бюджетный дефицит в 1995 г. (в процентах к ВВП)	Доходы от приватизации (1985-1995 гг.)	Совокупные поступления от приватизации, как процент к среднему годовому ВВП	Доходы от приватизации в 1996-1998 гг.
Франция	5,3	34,1	1,5 (1989-1992 гг.)	11,0
Италия	7,4	17,0	1,4 (1983-1991 гг.)	53,2
Испания	5,9	8,3	0,5 (1986-1990 гг.)	16,2

Источник: http://www.uamconsult.com

На основе данных таблицы можно сделать следующие выводы:

- наибольший бюджетный  дефицит в 1995 г. наблюдался в Италии  и составлял 7,4% по отношению к  ВВП, с другой стороны, как во  Франции и Испании по 5,3% и 5,9% по  отношению к ВВП соответственно;

- сравнительно большой объем доходов от приватизации в 1985 – 1995 гг. получила Франция, в то время как Италия получила в 2 раза ниже доходов, а Испания – в 3,5 раза, по сравнению с Францией;

- доходы от приватизации  в 1996 – 1998 гг. изменились по сравнению  с 1985 – 1995 гг., а именно: Франция из  лидера превратилась в отстающую, Испания закрепилась на втором месте, а Италия повысила свои доходы почти в 3 раза в сравнении с периодом 1985 – 1995 гг.

 

2.3 Сравнительный анализ  отечественного и зарубежного  опыта управления государственной  собственностью

 

Приватизация в России была осуществлена в радикальном варианте по характеру, масштабам, темпам, срокам и методам. Объем государственного сектора в РФ, как и ряде стран, весьма значителен.

Проведем сравнительный анализ отечественного и зарубежного опыта управления государственной собственности по ряду критериев (таблица 2).

 

Таблица 2 – Сравнительный анализ отечественного и зарубежного опыта управления государственной собственностью

	РФ	Франция	Италия	Испания
Определение госсектора	комплекс хозяйственных объектов, целиком или частично принадлежащих центральным и местным государственным органам власти	Совокупность предприятий, в которых государству, через национальные или местные органы, принадлежит 30% акций	Совокупность предприятий, в которых государству, через национальные или местные органы, принадлежит контрольный пакет акций	Каждое госпредприятие учреждается на основании специального закона
Состав госсектора	Включается: 1) государственное имущество; 2) государственные предприятия (как правило, в энергетике, связи, коммунальном обслуживании, телекоммуникаци-ях, транспорте); 3) бюджетные учреждения.	Низкорентабель-ные или капита-лоемкие, но нужные для общества произ-водства, а также стратегические производства. Энергетика, транспорт, почта, телекоммуникации. В госсекторе работает 18% занятых	Предприятия госсектора играют видную роль на транспорте, в оборонной и авиакосмической промышленности, связи, телевидении, банковской деятельности и др. отраслях	На 01.01.2000 г. действовало 322 госпредприятия, из них 69 - по эксплуатации портов, 43 - в страховании, 24 - в строительстве и управлении недвижимостью, 19 - в с/х