Правовое регулирование недропользования на условиях СРП

3. В перечень СРП включено 51 месторождения  нефти и газа, 16 перспективных  на углеводородное сырье блоков  или участков недр, 1 железорудное  месторождение, 3 золоторудных месторождения.

4. В развитие Закона «О соглашениях  о разделе продукции» приняты  2 постановления Правительства РФ, регулирующих порядок возмещения  затрат инвесторов и порядок  формирования и использования  ликвидационного фонда (постановления  Правительства РФ от 03.07.1999 №740 и  от 23.03.2002 №180).

5. В целях координации деятельности  федеральных органов исполнительной  власти в сфере СРП принято  постановление Правительства РФ  от 02.02.2001 № 86, в соответствии с  которым координирующая роль  по работам в режиме СРП  возложена на Минэкономразвития  России.

6. В целях привлечения для  оказания содействия в обеспечении  интересов Российской Федерации  при подготовке и реализации  СРП Правительством РФ определены  уполномоченные организации - ОАО  «НК «Роснефть» и ГП «РВО  «Зарубежнефть» (распоряжение Правительства РФ от 30.08.2001 № 1155-р).

Правовое регулирование отношений, связанных с реализацией инвестиционных проектов на условиях соглашений о  разделе продукции, в последнее  время претерпело значительные изменения. Российское законодательство в этой области сделало сразу два  шага вперед - почти одновременно приняты  два закона: Федеральный закон  «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О соглашениях  о разделе продукции» от 7 января 1999 г. и Федеральный закон «О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» от 10 февраля 1999 г.» С принятием  этих документов открываются, наконец, возможности для создания в ближайшей  перспективе надежной правовой базы для реализации СРП, проработанной  с достаточной степенью детальности, лишенной противоречий и неопределенностей, а также в равной степени отвечающей интересам всех участников реализации production sharing: Российской Федерации, ее субъектов и инвесторов.

Главное достоинство Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О соглашениях  о разделе продукции» состоит  в том, что содержащиеся в нем  изменения и дополнения не затронули  основных концептуальных положений  самого Закона «О СРП». Их удалось сохранить, несмотря на предпринимавшиеся неоднократные попытки их существенной корректировки, носившие в отдельных случаях характер откровенной ревизии.

В то же время поправки, внесенные  все же в Закон «О СРП», в целом  имеют позитивное значение. Прежде всего, обращает на себя внимание, что  в результате таких поправок в  значительной мере устранена неопределенность в вопросе правовой основы пользования  недрами. Новая редакция п. 2 статьи 2 этого закона, во-первых, усиливает  одно из основных положений Закона «О СРП» в том, что единственным источником права пользования недрами на условиях production sharing является соглашение и, во-вторых, устраняет правовую зависимость возникновения и прекращения такого права от лицензии на пользование недрами. Теперь закон четко устанавливает: «право пользования участком недр может быть ограничено, приостановлено или прекращено по условиям соглашения».

Несомненным достижением явилось  новое правило Закона «О СРП» о  том, что в отдельных случаях  перечни участков недр, которые могут  быть предоставлены в пользование  на условиях раздела продукции, не требуют  подтверждения федеральными законами (п. 5 статьи 2). Такое исключение из общего порядка сделано для участков недр, которые включают, например, месторождения  нефти с извлекаемыми запасами до 25 млн. т, месторождения газа с запасами до 250 млрд. м³. В данном случае принятие этих перечней осуществляется на уровне исполнительной власти (при обязательном участии ее федеральных и региональных органов).

Принципиально важным представляется уточнение формулы, определяющей статус соглашений, заключенных до принятия Закона «О СРП» (п. 7 статьи 2). В соответствии с ней условия этих соглашений («Сахалин-1», «Сахалин-2» и «Харьяга») приобретают преимущественную силу перед соответствующими нормами законодательства. Эти соглашения «подлежат исполнению в соответствии с определенными в них условиями». Важно учитывать, что преимущественная сила условий указанных СРП распространяется не на все законодательство, а только на положения самого закона, включая те его части, которые связаны, например, с вопросами налогового и таможенного обложения.

К числу положительных моментов относится также существенное ограничение  круга СРП, подлежащих утверждению  отдельными федеральными законами (п. 1, абз. 5 статьи 6). Теперь к таким соглашениям (которые должны быть утверждены) относятся только те из них, что связаны с использованием участков недр на континентальном шельфе РФ и (или) в пределах исключительной экономической зоны РФ, а также те, что должны быть заключены с определенным инвестором без проведения конкурсов или аукционов, если заключение этого соглашения с данным инвестором продиктовано интересами обороны и безопасности. Практически это означает, что, например, соглашение по проекту «Сахалин-3» и другие будущие соглашения по сахалинским проектам должны пройти всю процедуру, необходимую для принятия федерального закона. В противном случае они не смогут вступить в силу.

Отдельные внесенные в Закон  «О СРП» дополнения предусматривают  возможность непосредственного  участия инвестора в организации  выполнения работ по соглашению (п. 4 статьи 7). Если раньше они могли  осуществляться только оператором (действующим  по поручению инвестора), то теперь инвестор вправе и сам осуществлять такого рода деятельность, не прибегая к услугам других лиц. Таким образом, расширяются возможности инвестора  в выборе организационных форм реализации проекта. Установлено также требование об обязательном создании сторонами  СРП управляющего комитета (п. 7 статьи 7). Ранее была предусмотрена лишь возможность создания такого органа, который призван осуществлять координацию деятельности сторон в ходе выполнения работ по СРП.

Второй закон - «О внесении в законодательные  акты Российской Федерации изменений  и дополнений, вытекающих из Федерального закона «О соглашениях о разделе  продукции» - имеет особое значение. Его принятие как бы подтвердило  де-юре все поправки в двенадцать федеральных законов, по существу, начав  процесс адаптации российского  законодательства к базисным принципам  недропользования на условиях раздела  продукции и формирования правовых основ СРП.

В результате поправок, внесенных  в двенадцать федеральных законов, важнейшие принципиальные положения  Закона «О СРП», отражающие концепцию  недропользования на условиях раздела  продукции, оказались встроенными  в систему российского законодательства. Эти положения получили последовательное развитие в соответствующих нормах различных отраслей законодательства: о недрах, налогового, таможенного, инвестиционного и др. Каждый из двенадцати законов в отдельности  был дополнен и скорректирован таким  образом, чтобы устранить существовавшие ранее правовые пробелы, неопределенности, а отчасти и противоречия, а  также обеспечить (и на данном этапе, и в перспективе) решение задачи комплексного и сбалансированного  регулирования, составляющего правовой режим СРП.

3. Современные правовые  подходы к применению соглашений о разделе продукции на примере месторождений твердых полезных ископаемых

С точки зрения потенциальных инвесторов состояние горно-добывающей промышленности России выглядит удручающим. Морально устаревшее и физически изношенное оборудование требует замены, которую  предприятия-пользователи недр не могут осуществить из-за нехватки собственных средств.

В результате, по данным Министерства экономики РФ, в 2008 г. по сравнению с 1998 г. добыча железных руд составила 67,5 %, добыча всех типов руд цветных металлов и бокситов – 53,3 %, при этом добыча вольфрамовых снижена в 15,3 раза, оловянных – в 7,2 раза, свинцово-цинковых – в 4,4 раза, прекращена добыча танталовых и ниобиевых руд, добыча флюоритовых руд снижена в 4,4 раза.

Отсутствие инвестиций особенно негативно  сказывается на обеспечении подготовленных к отработке месторождений цветной металлургии. Несмотря на наличие разведанных запасов практически всех цветных металлов, степень загрузки и эффективность работы металлургических производств все в большей степени начинает зависеть от импорта сырья, в том числе на основе толлинга.

Действующим законодательством предусмотрены  меры, позволяющие несколько облегчить  налоговое бремя (например, пользователи недр могут получать скидку с платежей за истощение недр в соответствии со ст.40, 44 и 48 Закона РФ «О недрах»), однако оказать заметное влияние на расчетные показатели, определяющие привлекательность проекта для инвесторов, они не могут. Теоретически существует также возможность уменьшения части налоговых отчислений, подлежащих уплате в бюджеты субъектов РФ и даже освобождения от их уплаты, но для депрессивных территорий, испытывающих бюджетные трудности, это не всегда осуществимо.

Задачи модернизации вызывают у горно-добывающих предприятий стремление снизить фискальное бремя, достигающее 45-50 % стоимости объема товарной продукции, путем внесения частных поправок в законодательство о недрах (уменьшение ставок отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы), в таможенное законодательство (снижение или отмена ставок пошлин на ввозимое оборудование), в налоговое законодательство (снижение ставок и/или уменьшение базы налога на имущество, прибыль, НДС). Возникающие при этом трудности проведения поправок во множество законов столь велики, что способны похоронить саму идею такого решения проблемы.

Существует возможность сделать  многие проекты освоения месторождений  и модернизации горно-добывающих предприятий инвестиционно привлекательными, опираясь на действующее законодательство. Речь идет об использовании механизма соглашений о разделе продукции (СРП).

Принципиальная схема раздела  продукции между государством и инвестором (подрядчиком), установленная Федеральным законом «О СРП», не зависит от вида добываемого минерального сырья (См. Приложение, рисунок 1).

Инвестиционную привлекательность  СРП обеспечивают:

1) специальный налоговый режим,  при котором инвестор (подрядчик) платит минимум налогов, когда несет максимальные капитальные затраты, а государство получает максимальные доходы в виде платы за пользование недрами, налога на прибыль и доли прибыльной продукции, получаемой после того как инвестор окупит свои затраты по проекту;

2) стабильность условий соглашения, закрепляемая так называемой  «стабилизационной оговоркой» на весь срок реализации проекта (до 30-50 лет).

Согласно Закону «О СРП» разрешается предоставлять на условиях раздела продукции не более 30 % разведанных и учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых. Квота по участкам недр, содержащим запасы золота, выбрана всего на 13,4 %. По другим видам твердых полезных ископаемых распределение этой квоты фактически не начиналось. Кроме того, заключать соглашения о разделе продукции можно не по любым представляющим интерес для недропользователя участкам недр, а только по тем, которые включены в специальные перечни, утверждаемые федеральными законами, а в отдельных случаях, о которых будет сказано ниже, – в ином, несколько упрощенном порядке.

В соответствии с Законом «О СРП» основанием для включения в перечень участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, являются:

- объективно обусловленная убыточность  продолжения разработки месторождений  полезных ископаемых, являющихся  градообразующими, если она может  обеспечить существенный объем  добычи, а ее прекращение – повлечь за собой негативные социальные последствия;

- отсутствие финансовых и технических средств для освоения новых крупных месторождений, за счет разработки которых обеспечивается поддержание необходимого для социального развития и экономической безопасности Российской Федерации уровня добычи полезных ископаемых в целом по стране, а также для строительства объектов производственной инфраструктуры (в том числе объектов транспортировки полезных ископаемых) в удаленных и слабоосвоенных районах;

- необходимость привлечения специальных  высокозатратных технологий разработки трудноизвлекаемых, значительных по объему запасов полезных ископаемых, находящихся в сложных горно-геологических условиях и являющихся остаточными для разрабатываемых месторождений, а также необходимость предотвращения потерь топливно-энергетического и минерального сырья в недрах;

- необходимость обеспечения регионов  собственным топливно-энергетическим  сырьем, создания рабочих мест, обеспечения  благоприятных социально-экономических  условий в дотационных регионах и районах, занятость населения в которых находится на низком уровне.

Как можно видеть, существует немало оснований для включения участков недр в перечень для их разработки на условиях СРП. Эти основания должны иметь документальное подтверждение и надлежащие расчеты, позволяющие Правительству РФ поддержать законодательную инициативу.

В отдельных случаях соответствующие перечни участков недр устанавливаются на основании решения Правительства РФ и решения органа государственной власти субъекта РФ без утверждения федеральными законами. Это возможно, если участки недр включают в себя следующие месторождения твердых полезных ископаемых:

- месторождения коренного золота  с запасами до 50 т;

- месторождения россыпного золота  с запасами до 1 т;

- месторождения иных полезных  ископаемых, не относящихся к стратегическим* и не являющихся валютными ценностями.

По рудным месторождениям Государственной Думой приняты или будут в ближайшее время приняты несколько федеральных законов «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции», на основании которых Правительству РФ и органам исполнительной власти субъектов РФ разрешается заключить с недропользователями СРП.

Федеральный закон «О СРП» не дает определения понятия «продукция». Однако в нем очерчен круг видов деятельности, к которым применимо СРП. В п.3 ст.1 Закона говорится, что СРП регулируются «отношения, возникающие в процессе поисков, разведки и добычи минерального сырья, раздела произведенной продукции, а также ее транспортировки, обработки, хранения, переработки, использования, реализации или распоряжения». Из этого следует важный вывод, что СРП может быть применимо к широкому кругу видов деятельности, но с обязательным условием – соглашение должно включать этап добычи минерального сырья. Это сырье может быть переработано в рамках производственных циклов, охватываемых соглашением, до получения ликвидного товарного продукта. Требование ликвидности продукта – одно из фундаментальных, так как государство должно быть уверено в гарантированном получении доходов от реализации своей доли продукции и в достаточно быстром возврате инвестиций, так чтобы максимально сократить период отсутствия бюджетных поступлений. Поскольку определение товарного продукта, подлежащего разделу, в законе отсутствует, оно может устанавливаться самим соглашением.