Городская реформа 2-й половины XIX в. Кодификация М. М. Сперанского

Лучшей стороной реформы 1870 г . было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской администрации или в некоторых случаях министерства внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). Огромное же большинство дел, в том числе и годовые сметы, решались думою окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении. На губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления. Судебную защиту городского самоуправления должны были обеспечивать губернские по городским делам присутствия. В состав губернского по городским делам присутствия входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и председатель мирового съезда. А.А.Головачев замечал по этому поводу: «У нас считается необходимым все вопросы, возникающие в административной практике, разрешать также административным порядком… У нас забывают, что вопросы, возникающие в административной практике, т.е. вопросы о так называемых пререканиях о пределах власти и законности административных распоряжений суть также вопросы о праве и, как таковые, подлежат разрешению судебных мест. … Нет никакой необходимости учреждать особое присутствие, т.к. все вопросы, в случае замеченной незаконности действий Городского Управления или жалоб и пререканий, могли бы рассматриваться судом в общем порядке, законами установленном».

Но при всех своих недостатках Положение 1870 г. все же являлось крупным шагом вперед как по сравнению с предшествующим периодом, так и с той ситуацией, в которой оказалось городское самоуправление в конце ХIХ – начале ХХ веков. Будучи построено на идее доверия к общественной самостоятельности, оно вызвало российские города из спячки и придало им ту силу и значение, о которых лишь мечтали преобразователи ХVIII века. Оно позволило говорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права, и, несмотря на усиление административных начал 90-х годов ХIХ столетия, способствовало всплеску муниципального законотворчества 1906-1917 годов.

Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену идеи централизации и укрепления принципа бюрократического самодержавия. «Русское самодержавие, – писал М. Н. Катков, не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве. … Самое главное – устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление».

12 июня 1890 г . было опубликовано  новое Положение о земских  учреждениях, утвержденное Александром III, восстановившее сословность избирательных  групп и, благодаря изменению  ценза, еще более усилившее представительство от дворян. По новому Положению в первую избирательную группу входили дворяне потомственные и личные, во вторую – прочие избиратели и юридические лица, в третью – крестьяне. Губернские гласные, как и прежде, избирались на уездных земских собраниях, в губернское собрание обязательно включались все уездные предводители дворянства и председатели уездных земских управ (с 1890 г .). Реформа 1890 г . дала дворянам абсолютное преобладание. Состав губернских гласных в 1897 г . например, по сословиям складывался так: дворяне и чиновники – 89,5%, разночинцы – 8,7%, крестьяне – 1,8%.

Но, увеличив количество гласных дворян, новое Положение вместе с тем уменьшило общее число гласных более чем на 30 %: от каждого уезда число гласных было уменьшено на одного, причем каждый уезд должен был иметь не менее двух губернских гласных.

Новое Земское Положение фактически отрицало всякую связь с идеей местного самоуправления. По положению 1890 г. были лишены избирательных прав: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Был по существу уничтожен принцип выборности управ, вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящими на государственной службе (ст.124), и в председатели управ не могли избирать лиц, не имеющих права на государственную службу. Последнее обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ были, как правило, крестьяне или купцы. Ст.87 предоставила губернатору право останавливать исполнение постановлений собрания не только в случаях формальных нарушений закона, но и тогда, когда он усматривал, что данное постановление «не соответствует общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения» (принцип целесообразности).

Из положительных приобретений, привнесенных Положением 1890 г., необходимо отметить: а) расширение круга лиц, подлежавших избранию в председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные, но и вообще лица, имеющие избирательный ценз); б) некоторое увеличение компетенции земств, перечня предметов, по которым земства могли издавать обязательные постановления ; в) восстановление почти в полном объеме права земств на бесплатную пересылку корреспонденции. К ограничительным же мерам, направленным на уменьшение самостоятельности земских органов, относится лишение уездных собраний права непосредственных, помимо губернского земства, ходатайств перед Правительством. Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановлен только законом от 2 февраля 1904 г.

Участь земских учреждений в 1892 г . постигла и городское самоуправление. Городовое Положение 1892 г . значительно урезало избирательное право для горожан, что привело к уменьшению числа избирателей в 6-8 раз (до 0,5% – 2% всего городского населения). Вместе с тем сокращено было и число гласных (примерно в 2 раза). Произошли также изменения и во внутреннем устройстве органов городского управления: управа была поставлена в более независимое от думы положение, права городского головы, как председателя думы, значительно расширены за счет прав гласных, дума лишена была права отдачи под суд членов управы. Вместе с тем новое Городовое Положение приравнивало выборных должностных лиц городского управления к правительственным чиновникам и ставило их в дисциплинарную зависимость от администрации. Городские головы и члены управы считались состоящими на государственной службе, губернатор получил право делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие могло устранять их от должности, дума же этого права была лишена. «Есть ли что-либо ненормальнее такого положения вещей!» – горестно восклицал по этому поводу К. А. Пажитнов. «Можно сказать, что после реформы 1892 г . у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова…». Реформа 1890-1892 гг. отбросила устройство местной власти в России далеко назад. Если Городовое Положение 1870 г . во многом напоминало тот порядок, который существовал в городах Западной Европы, то законы 1890-1892 гг. внесли такое ограничение избирательного права и такое вмешательство в местные дела со стороны администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство.

Реально действующее земство не продержалось и 25 лет… Официозные «Московские Ведомости» тех лет писали: «Земство нужно только нашим конституционалистам, лелеющим мечту вырастить из этого чахлого растеньица большое и ветвистое дерево, а местное благоустройство только выиграет от изъятия его из цепких рук земских дельцов».

Однако нельзя не признать, что к концу 70-х годов наступил кризис земских учреждений. Лишенные инициативы, задушенные произволом администрации, земства работали как бы по инерции. Многие из гласных настолько утратили интерес к своей общественной обязанности, к тому же довольно обременительной, что перестали посещать заседания земских собраний. Исполнение земских дел в управах, при отсутствии должного контроля со стороны гласных, принимало все более формальные формы, не связанные с решением реальных проблем населения. Земства быстро превращались в еще одну «начальственную» надстройку, существующую за счет дополнительных поборов с населения.

К концу ХIХ века тревоги «смутных» 60-80-х годов были забыты. Формальное земство демонстрировало «верноподданичество». Крестьянский мир, ведомый земскими участковыми начальниками, заменившими в 1889 году разнобой деревенского самоуправления, освобожден был от «тягот» неприжившейся демократии. Государственный механизм работал как часы. По крайней мере, так казалось царскому двору и хотелось правительству.

2. Кодификация  М. М. Сперанского. Основные положения, значение

Попытки кодификации законов в Российской империи были начаты ещё в XVIII в. и продолжались при Александре I. Но только Николаю I, который привлек к кодификационной работе М. М. Сперанского, возглавившего Второе отделение С.Е.И.В. Канцелярии, удалось осуществить это начинание. Второе отделение провело огромную работу по розыску, сличению и упорядочению отдельных законодательных актов и правительственных распоряжений и подготовило два крупных издания. В 1830 г. вышло 46-томное (с несколькими томами указателей) Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ), которое вобрало в себя свыше 80 тысяч актов, начиная с Соборного Уложения, которым открывался 1 том, и заканчивая законами 1825 г. (концом царствования Александра I), помещенными в последнем томе. Законодательные акты располагались в нем в хронологическом порядке (то есть по мере выхода).

В дальнейшем ПСЗ было продолжено и выпущено ещё два издания. Второе издание (54 тома) вобрало в себя законодательные акты 1826 — 1881 гг. Третье издание (16 томов в 18 книгах) обобщило законодательство, начиная с 1881 г. и заканчивая 1913 годом.

Наряду с ПСЗ было подготовлено и в 1832 г. издано ещё одно собрание – Свод законов Российской империи. В нем увидели свет действующие законы, объединенные в 15 томов и расположенные в них уже не в хронологической последовательности, а по тематическому принципу.

В основу структуры Свода положено деление права на публичное и частное, идущее от западноевропейских буржуазных концепций и восходящее к римскому праву. Сперанский называл эти две группы законов государственными и гражданскими. В первой группе располагались Основные государственные законы, в которых характеризовалась организация публичной власти (высшие органы власти, учреждения центральные и местные, устав о государственной службе). Затем шли законы, характеризующие организацию управления и устройство казны ( уставы казенного управления, о повинностях, таможенный, монетный, горный и др.). Третью группу составляли законы об организации сословного строя (о состояниях). В четвертую входили уставы государственного благоустройства (кредитный, торговый, промышленности, путей сообщения, сельскохозяйственный, почтовый, телеграфный и др.).

В особую группу выделялись Уставы благочиния, объединявшие законы о народном продовольствии, общественном призрении, организации врачебной помощи и др. Сюда же относились помещенные в отдельном томе (14-м) уставы о паспортах, о цензуре, о ссыльных, о беглых и др., определявшие законодательное поле деятельности полиции.

Наконец, впервые в российском законодательстве были отделены друг от друга помещенные в разных томах законы гражданские (т. 10) и законы уголовные (т. 15).

Такой принцип соединения воедино разрозненных законов (инкорпорация) сохранялся на протяжении всех последующих переиздании Свода (в 1842, в 1857 гг.). В 1885 г. в Свод был введен ещё 16 том. содержащий процессуальное законодательство. Кроме того, в 1845 г. 15 том Свода, то есть законы уголовные, с некоторыми изменениями и дополнениями были изданы как «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных». которое можно рассматривать как первый уголовный кодекс России.

Юридическая техника Свода законов основывалась на методике Ф. Бэкона, апробированной в кодексе Юстиниана. Статьи Свода, основанные па одном действующем законе (указе), излагались словами указа без изменений. Статьи, основанные на нескольких указах, излагались словами главного указа с дополнениями и пояснениями из других. При этом под каждой статьей давались ссылки на указы, в нее вошедшие. Многосложные тексты сокращались, а из противоречащих друг другу выбирался лучший с точки зрения составителей или более поздний.

Так, в первой половине XIX в. была оформлена система российского права, дожившая в своей основе до последних дней империи.

3. Задача

24 мая 1908 г. морским министром  был внесен в Думу законопроект  об ассигновании средств на  содержание в текущем году  морского генерального штаба, созданного на основе рескрипта императора за 2 года до этого. Для обоснования запрашиваемых ассигнований в Думу было представлено штатное расписание с росписью окладов служащих. После двукратного обсуждения Дума и Государственный совет утвердили законопроект, однако, 27 апреля 1909 он был отменен как противоречащий Основным государственным законам. На основании каких статей это было сделано?

Ответ. Это было сделано на основании  статьи 44 Основных законов.

Список используемой литературы

1. Баталина В.В.Краткий курс по истории государства и права России.  М.: 2007. — 176 с.
2. Земцов Б.Н. История отечественного государства и права.  М.: ЕАОИ, 2009 - 336 с. 
3. Исаев И.А. История государства и права России.  3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2004. — 797 с.
4. История отечественного государства и права. В 2-х частях. Под ред. Чистякова О.И. Ч.2. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2005. — 544с.
5. Кудинов О.А. История отечественного государства и права.  М.: МЭСИ, 2004. — 273 с.