Государственное управление в годы Великой Отечественной войны

Государственное управление в годы Великой Отечественной войны

Особое место в истории государственного управления России занимает государственное управление в годы Великой Отечественной войны. Особенностью системы органов государственной власти и управления СССР в годы Великой Отечественной войны было создание чрезвычайных властно-управленческих структур. Высшим чрезвычайным органом стал Государственный Комитет Обороны, образованный 30 июня 1941 г. постановлением Президиума Верховного Совета СССР, СНК СССР и ЦК ВКП(б). Управление страной ГКО осуществлял как через советские и партийные органы всех уровней, так и через городские комитеты обороны (ГорКО), создававшиеся в прифронтовых районах для непосредственной организации и руководства оборонительными работами, и корпус уполномоченных, которые действовали на территориях, в военно-промышленных наркоматах, на важнейших хозяйственных объектах оборонного значения, могли направляться для выполнения заданий на фронте или в тылу1.

В его состав вошли: И. В. Сталин (председатель), В. М. Молотов (заместитель председателя), К. Е. Ворошилов, Г. М. Маленков; затем в его состав были введены Н. А. Булганин, Н. А. Вознесенский, Л. М. Каганович, А. И. Микоян.

Наряду с частичной милитаризацией, дальнейшей централизацией, бюрократизацией усилены командно-административные методы, репрессивно-карательные функции управления, сужена гласность, увеличена секретность всех звеньев управленческой системы. Эти и другие парадоксальные особенности отразили степень изменения государственного управления применительно к нарастающей опасности войны для СССР. Сделано немало, но далеко не все, что и определило как плюсы, так и минусы подготовки страны к участию в войне. Они сказались решающим образом на катастрофических неудачах первого периода Великой Отечественной войны, когда обнаружились серьезные ошибки, преступные просчеты руководства как в вопросах о возможных сроках фашистского нападения, так и в степени готовности к нему страны, системы государственной власти, управления, адекватности советской военно-стратегической доктрины геополитическим интересам и конкретно-исторической международной и внутренней ситуации.

Характерными чертами правового режима военного положения, сложившегося в СССР в годы Великой Отечественной войны, стали:

• передача в руки военных властей государственных полномочий чрезвычайного характера по организации обороны, обеспечению государственной безопасности, охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, права по изданию общеобязательных нормативных актов;
• существенное расширение компетенции органов военной юстиции;
• ограничение прав и свобод всего населения страны;
• возложение, дополнительных обязанностей на государственные органы, организации и граждан, связанные с решением оборонных задач;
• усиление юридической ответственности за определенные виды правонарушений, имеющих какое-либо отношение к подрыву обороноспособности.

В полосе местности, непосредственно примыкавшей к линии фронта, в пределах которой располагались соединения, части и тыловые учреждения оперативного объединения, военные власти были уполномочены устанавливать своим решением правовой режим прифронтовой полосы.

Для реализации этого правого режима предусматривалось переселение местных жителей из зоны боевых действий, ограничение или запрещение передвижения местного населения по маршрутам движения личного состава и военной техники, изъятие у местного населения оружия, боеприпасов, сигнальных ракет и средств связи, наблюдение за светомаскировкой и пр.

На удалении до 50 км в глубину от передовой линии законодательство военного времени позволяло устанавливать особый правовой режим - тыла фронта. Организация и осуществление этого режима возлагались на войска НКВД СССР по охране тыла фронта. В рамках этого правового режима проводились проверки документов, обыски и облавы с привлечением личного состава войск НКВД, дислоцированных в этой полосе частей Красной Армии, милиции, а также партийного, комсомольского и советского актива2.

Необходимо выделить ряд закономерностей, характерных для чрезвычайных правовых режимов военного времени периода Великой Отечественной войны: 1) приближение линии фронта расширяло пределы полномочий военных властей в области обороны, обеспечения государственной и общественной безопасности;

2. непосредственная близость к фронту усиливала строгость правового режима, устанавливаемого властями;

гражданские права и свободы мирного населения в условиях военного времени сужались пропорционально расширению чрезвычайных прав, предоставляемых военным властям3.

В директиве 29 июня 1941 г. о мобилизации всех сил и средств на разгром фашистских захватчиков правительством и ЦК ВКП(б) поставлена задача “быстро и решительно перестроить всю свою работу на военный лад”.

Государство, его управление должно было стать сражающимся, овладеть соответствующим арсеналом, сыграть роль воюющего субъекта, “управлять войной”. Трудность заключалась в том, что до сих пор система государственного управления была ориентирована согласно Конституции СССР на мирный созидательный процесс и лишь в предвоенные годы частично трансформировалась применительно к условиям полыхавшей мировой войны.

Государственное управление приобрело такие специфические черты, как милитаризм, экстремальность, чрезвычайность, директивность и др. В зависимости от периодов Великой Отечественной войны менялись его основные задачи, направления, организационная структура, средства и формы функционирования, которые подчинены единой цели — разгромить фашизм, освободить страну от оккупантов-агрессоров, отстоять ее свободу и независимость, обеспечить ее послевоенную безопасность. Динамизм, адекватность государственного управления менявшимся условиям, потребностям проявились в его конкретности, четкости, оперативности, мобилизационной действенности, что во многом стало возможно благодаря его советской природе.

В основу управления, внутренней политики в целом также “положен принцип максимальной централизации политического, хозяйственного и военного руководства”, что укрепило исполнительную вертикаль сверху донизу, придало директивность, оперативность, результативность ее функционированию.

Чрезвычайный характер придан всем звеньям управленческой системы как по вертикали, так и по горизонтали. Чрезвычайность управления проявилась по двум направлениям: 1) милитаризированные, максимально централизованные конституционные органы действовали в чрезвычайных условиях, выполняли чрезвычайные функции, применяли чрезвычайные методы, добивались чрезвычайных результатов; 2) создана система чрезвычайных, неконституционных, с особыми полномочиями органов, функционировавших на чрезвычайной, не предусмотренной Конституцией СССР, нормативно-правовой основе. В какой-то мере идею правомерности и необходимости создания чрезвычайных органов подпитывало то обстоятельство, что во время Великой Отечественной войны чрезвычайные органы работали действительно весьма результативно4.

Основными чрезвычайными органами являлись: Ставка Главного командования, замененная Ставкой Верховного командования (СВК), Государственный Комитет Обороны (ГКО), областные и городские комитеты обороны, Совет по эвакуации, Комитет по эвакуации продовольственных запасов, промышленных товаров и предприятий промышленности, Управление по делам эвакуации при СНК СССР и местные республиканские, краевые, областные управления, эвакопункты на железных дорогах, речных портах, комитет по продовольственному и вещевому снабжению Красной Армии, Комитет по разгрузке транзитных грузов, Транспортный комитет и др. Они создавались в связи с чрезвычайной необходимостью, действовали, видоизменялись в меру осознанной потребности, без какого-либо предварительного довоенного плана, но по итогам коллективного обсуждения тогда же разработанных проектов; оформлялись соответствующим законодательным порядком без изменения Конституции СССР. Учреждались соответствующие должности, аппараты, вырабатывалась в творческих поисках технология чрезвычайного управления.

2.2 Создание и деятельность ГКО  и других чрезвычайных органов  в годы войны

30 июня 1941 г. создан Государственный Комитета Обороны (ГКО) СССР. Он был наделен неограниченными полномочиями, объединил государственные, партийные, общественные начала управления, стал чрезвычайным и авторитетным органом власти и управления, возглавил вертикали советского, партийного, всего гражданского управления сражавшегося государства. Возглавил ГКО И.В. Сталин. Образование ГКО придало фактически легитимность решениям Политбюро, куда входили приближенные к И.В. Сталину лица.

Члены ГКО в дополнение к своим прежним большим полномочиям получили неограниченные полномочия с целью повышения эффективности конкретных отраслей управления.

Совместное Постановление Президиума Верховного Совета и Совнаркома СССР, ЦК ВКП(б) обязало всех граждан беспрекословно выполнять решения и распоряжения ГКО СССР, которым придана сила законов военного времени.

Чрезвычайный орган работал по-чрезвычайному. ГКО не имел регламента работы, собирался нерегулярно и не всегда в полном составе. Решения принимали председатель либо его заместители — В.М. Молотов (с 30 июня 1941 г.) и Л.П. Берия (с 16 мая 1944 г.) после консультаций с теми членами ГКО, которые курировали соответствующие ведомства. Наркомы и военачальники в своих воспоминаниях отмечают, что процедура принятия решений была упрощена до предела, поощрялась инициатива ответственных лиц, обеспечивался деловой характер работы ГКО. Поскольку высшие руководители страны одновременно входили в состав ГКО, Политбюро, Ставки, Совнаркома, то их решения оформлялись зачастую как директивы и постановления того или иного органа управления в зависимости от характера рассматриваемого вопроса. Маршал Г.К. Жуков вспоминал, что не всегда можно было определить, на заседании какого органа он присутствовал. Работу же ГКО он характеризовал так: “На заседаниях ГКО, которые проходили в любое время суток, как правило, в Кремле или на даче И.В. Сталина, обсуждались и принимались важнейшие вопросы”5.

Особенностью деятельности ГКО было и отсутствие собственного разветвленного аппарата. Руководство осуществлялось через аппарат органов государственного управления, партийных комитетов. В важнейших отраслях народного хозяйства действовал институт уполномоченных ГКО, которые сплошь и рядом являлись одновременно представителями ЦК ВКП(б), что обеспечивало им неограниченные права. Уполномоченные были также во всех союзных и автономных республиках.

На местах в наиболее стратегически важных регионах формировались и действовали областные и городские комитеты обороны.

Эти местные чрезвычайные органы обеспечивали единство управления в условиях чрезвычайного положения, создавались решением ГКО, руководствовались его постановлениями, решениями местных, партийных и советских органов, военных советов фронтов и армий. ГКО учредил такие органы почти в 60 городах Подмосковья, Центра, Поволжья, Северного Кавказа и с 1942 г. в крупных городах Закавказья. Они объединяли гражданскую и военную власть в городах, которые находились в зоне боевых действий и вблизи линии фронта или входили в радиус действия вражеской авиации, а также там, где базировались корабли военно-морского и торгового флота. В состав их входили первые должностные лица партийных, государственных органов управления, военные комиссары, коменданты гарнизонов, начальники управлений НКВД. Они были тесно связаны с военным командованием, а их представители одновременно являлись членами соответствующих военных советов. Не имея своего штатного аппарата, как и ГКО в центре, городские комитеты обороны опирались на местные партийные, советские, хозяйственные, общественные органы. При них существовал институт уполномоченных, создавались оперативные группы для срочного решения вопросов, широко привлекался общественный актив6.

Были созданы и вспомогательные чрезвычайные органы. 24 июня 1941 г. появился Совет по эвакуации в составе Н.М. Шверника и его заместителя А.Н. Косыгина. “Создать Совет. Обязать его приступить к работе”, — гласило соответствующее постановление. Такая лаконичность в сочетании с отсутствием регламента работы открывала широкий простор инициативе. 16 июля 1941 г. в совет введены М.Г. Первухин (заместитель председателя), А.И. Микоян, Л.М. Каганович, М.З. Сабуров, B.C. Абакумов. Совет действовал как орган при ГКО, имел в своем составе уполномоченных ГКО. Дополнительно в октябре 1941 г. образован Комитет по эвакуации продовольственных запасов, промышленных товаров и предприятий промышленности. В конце декабря 1941 г. вместо обоих названных органов создано Управление по делам эвакуации при СНК СССР, соответствующие управления в республиках, краях и областях, эвакопункты на железных дорогах.

Подобными чрезвычайными органами стали также Комитет по продовольственному и вещевому снабжению Красной Армии, Комитет по разгрузке транзитных грузов, Транспортный комитет. Последний образован при ГКО 14 февраля 1942 г. В его обязанности входили планирование и регулирование перевозок на всех видах транспорта, координация их работы, выработка мероприятий по улучшению материальной базы. Об эффективности руководства транспортной системой свидетельствовал начальник управления военных сообщений, а с декабря 1944 г. нарком путей сообщения И.В. Ковалев: в годы войны не было ни одного крушения поездов по вине железнодорожников и ни один воинский эшелон не уничтожен вражеской авиацией в пути следования.

Своеобразными функциями обладало созданное 8 декабря 1942 г. при ГКО СССР оперативное бюро, которое контролировало все наркоматы оборонного комплекса, составляло квартальные и месячные планы производства, готовило для председателя ГКО проекты соответствующих решений.

ГКО и другие органы высшего управления уделяли максимум внимания военно-организационной системе, изменяли во время войны структуру, состав военного руководства, восполняли убыль командного состава, помогали Ставке Верховного главнокомандования, Генеральному штабу РККА, управлениям НКО, ВМФ, командованию стратегических направлений и фронтов. Налажено управление всеми структурами вооруженных сил, упорядочено командование фронтами, армиями, соединениями и оперативными объединениями в составе фронтов, корпусами, дивизиями, бригадами, полками и т.д.

Государственное управление военной сферой приобрело не только приоритетное значение, но и всеобъемлющий характер, новые функции, осуществлялось на основе законов военного времени, чрезвычайными методами, обеспечивало интенсивное военное строительство, качественно новый уровень военно-организаторской работы, победное в конечном итоге, хотя и с отдельными ошибками и сбоями, выполнение Вооруженными Силами основных задач по защите страны и разгрому врага.